对民事检察监督的两点看法

【正文】
    

    众所周知，近段时间以来，无论是理论界还是实务界对民事检察监督问题均给予了相当的关注。关注的焦点是：在以法院为主体推动的民事审判方式改革的今天，如何看待民事检察监督？是强化？是弱化？抑或取消？先是法院的精英与检察机关的精英在报上争论，后有民诉学者的加盟，唇枪舌剑、各抒已见，仁者见仁，智者见智。今年九月，民事诉讼法学专业委员会在新疆召开第七届学术年会，与会的学术界和检察系统的名流精英专门针对民事检察监督问题进行了认真的探讨，在若干问题上取得了共识，这次笔谈的目的是想在上次会议的基础上深化研讨。我先抛砖，盼诸君献玉。鉴于篇幅，只谈两点。

    一、现阶段对民事审判实行检察监督是必要还是不必要？

　　我认为，对一种法律制度是承认还是否认，首先要审视有无法律依据。《中华人民共和国宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。第185条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：（一）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；（二）原判决、裁定适用法律确有错误的；（三）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；（四）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第186条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”第187条规定：“人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书。”第188条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。”

　　可见，对民事审判实行民事检察监督不但有宪法依据还有充分的法律依据。姑且不论现阶段进行的审判改革的合法性，既使正确，无论怎么样改革，在法律未作出明文修改之前，任何人都不能也不应该借口改革而否定民事检察监督制度。

　　民事检察监督制度的存在也是现实需要。我曾听到法院的同志抱怨：法院的权力太小了；我也曾听到非法院的同志说：法院的权力太大了。愚意以为这两种截然相反的看法是源于两种视角得出的不同结论。从国家权力的架构看，法院的权力偏小；从当事人与法院的架构看，法院的权力偏大。而现时谈论民事检察监督是仅就后者而言。试看那种“上管天下管地，中间还要管空气”的法官在生活中绝无仅有吗？那种我即是法，我说了算的法官各地不是都有吗？至于违反程序、无视事实，动辄“勾兑”的现象则比比皆是。所以说，在事实层面上，民事违法是存在的，民事错案是存在的。据法院工作报告称：2000年审结各类抗诉案共14069件，改判的3185件，2001年审结各类抗诉案件21098件，改判的4697件，“从1999年到2002年上半年，全国各级法院受理的民事抗诉案件占全部再审案件的比例从13.15%上升到24.6%。”1999年全国法院受理各类审判监督案件98756件，占全部案件的1.58%，1998年，全国民事行政检察部门共提起公诉案件8438件，实际进行再审的5306件。1991年至1999年全国检察机关共受理民事行政案件283521件，立案审查109288件，提出抗诉34778件，法院再审审结16490件，改判、撤销原判发回重审和调解13566件。我不厌其烦地列举这些数字的就在于证明，民事违法是一种不争的事实，民事检察监督有客观生成的土壤。从理论上说，有权力必须有制约权力的办法，不受限制的权力必然导致腐败。在诉权与审判权失衡的环境中加进第三者的法律监督的必要性，这个道理还需要更多地展开吗？

　　至于民事检察监督的方式问题，应当分四个层面来分析。首先，我不主张所谓全方位的监督。民事诉讼是法院的审判权与当事人的诉权交互作用的过程。为了保持当事双方力量适度的平衡和国家权力在民事诉讼中的相对中立，外来的附加力量尽量少一些总比多一些好。基于这种认识笔者认为，在民事起诉阶段、诉讼阶段和执行阶段，检察机关以不加入为宜。其次，现阶段维持适度的抗诉应是要坚持的方式。尽管每年的抗诉案件不多，抗诉作为一种威慑力量存在有利于法院依法审案。有观点认为，民事抗诉制度将危及司法的权威，导致法院的判决、裁定永远受到挑战，本人认为，权威的存在源于人们的信任，而信任根植于判决的正确性和人们心理上的安全感、满足感程度。抗诉只能帮助民事判决的正确性确立和当事人安全感和满足感的生成。尤其在司法腐败、司法不公的现象日益凸显的时候，保留民事抗诉制度还有助于消减司法腐败和司法不公，重树民事司法的权威。还有人讲，检察机关提起民事抗诉，在国外几乎没有先例，因此认为抗诉应予取消。我以为各国有各国的国情，不能一切以外国的作法为唯一的标准，更不能动辄以国际接轨为说辞。因为国家政体、国体、司法制度的设计、权力的架构、人文环境和风俗习惯诸因素深深地制约着法律制度。别人有的我们可以有，别人没有的我们也可以有。国与国之间，学习是相互的，接轨也是相互的。再次，民事检察监督的重要方式是对法官在审理案件时的贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为依法进行追究。最后，检察机关应有权针对同级法院在一定阶段的民事审判和民事执行倾向性问题提出司法建议。

　　二、检察机关对民事诉讼的关注点应逐渐放在涉及公益的民事案件上

　　所谓公益，指的是不局限于公民个人之间，而是涉及社会相当多数成员且具有社会性的利益。随着我国改革开放的日益深化和市场经济框架的逐渐构筑，国有资产的流失、环境污染、侵害消费者权益、侵害众多劳动者权益，以及不正当竞争的事件层出不穷。有的无人管，有的受害者势单力薄。如果没有一个机构从维护社会公益的角度站出来支持受害者通过民事司法程序救济公众的利益的话，不仅社会公众的利益得不到必要的保护，而且在一定程度上也是对这类恶性侵权行为的放纵，无法维持建设小康社会所必须具备的正常的市场经济秩序，其后果无疑是十分严重的。笔者以为，在一定的案件范围内赋予检察机关以民事公诉权是可以的。

　　大陆法系各国与英美法系各国，虽然在检察机构的设置，以及归属划分上有所不同。但是不论是那一类型法系的国家，就检察机关在民事诉讼领域内的职责权限而言，无不授予其对于特定案件的民事公诉权。

　　法国作为大陆法系中最早建立检察机构的国家，自检察机构设定之时起就授予了检察机关在民事诉讼领域内的公诉权。《法国新民事诉讼法典》第421条规定：“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。”第422条规定：“在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。”第423条规定：“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”第425条规定：“下列案件，应当通报检察院：1.涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更的案件；2.先行中止追诉程序、集体核查负债程序、个人破产程序或其他制裁；涉及法人时，裁判清理或财产清算程序，裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱性责任的案件；对法律规定检察院应当提出其意见的所有案件，检察院均应得到案件的通报。”除了民事诉讼法中的这些规定外，《法国民法典》中还有大量的类似规定。例如《法国民法典》第184条规定。“凡违反第144、146、147、161、162及第163条规定的婚姻、夫妻，一切利害关系人或检察院有权提出起诉”。第190条规定。“国王检察官《共和国检察官》，对适用第184条的所有情况下，除第185条的修正外，在夫妻生存时应提出婚姻无效之诉，并请求判令分离。”

　　1877年公布的德国民事诉讼法第569条规定：“(1)检察官有权参与婚姻事件。(2)检察官可以出席在法院以及在受命法官或受托法官前进行的辩论，任何期日均应依职权通知检察官。(3)检察官可以对应该宣告的裁判发表意见，为了维持婚姻，还可以提出新的事实和新的证据方法。(4)在法庭记录里应记明检察官的姓名，并应记载检察官所提出的申请。”1898年、1938年、1958年德国民诉法修改中也都基本保留了这一规定。

　　英国作为英美法系中最早建立检察机构的国家，检察机构也享有广泛的参与民事诉讼的权利。由于英国的检察制度是由国王的法律代理人演变而来的，因而按照英国法律规定，检察长为公益事项参与民事诉讼，强化国家干涉，对于涉及皇室权益的民事案件、告发诉讼案件，确认婚生和非婚生子女合法身份的案件，以及缠讼案件，检察长有权参加诉讼。在参加这些案件的诉讼中，检察长是必要的当事人，享有当事人的权利。美国立法上对检察机构民事公诉权的授予，起源于19世纪未制定的谢尔曼反托拉斯法。1890年美国为了维护正常的市场竞争秩序，打击和限制垄断，制定和通过了谢尔曼反托拉斯法(Sherman Antitrust Act of 1890)。该法除了授予美国检察机关以刑事手段严厉打击垄断行为以外，还授予地方检察官和美国司法部采用民事诉讼的方式禁止和制止违反谢尔曼法的行为。除此之外，1914年通过的《克莱顿法》；1969年的环境保护法；1970年的防止空气污染条例和防止水流污染条例；1972年的防止港口和河流污染条例、噪声控制条例、危险货物运输条例；1986年重新生效的反欺骗政府法等等法律、法规中，均授予检察官提起相应诉讼的权利，或者支持相关人员提起诉讼的权利。

　　《俄罗斯联邦民事诉讼法》第41条规定：“如果检察长认为对保护国家或社会利益，或保护公民权利及合法利益有必要，他有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段上参加案件。如果法律有规定，或法院认为检察长有必要参加该案件，检察长必须参加民事案件的审理。参加案件的检察长可以查阅案件材料，申请回避，提出证据，参加对证据的审查，提出申请，就审理案件时发生的问题或就整个案件的实质提出意见，以及实施法律所规定的其他诉讼行为。”

    当然，有关民事检察监督的问题还多，一些不明确的程序、制度诸如：民事抗诉的具体操作；对追究法官违法行为的具体程序设计；对检察机关提出的民事公诉的程序、举证责任、诉讼费用等等还有待进一步研究论证并期待立法机关的立法修改。翼希同仁贡献宝贵的意见。

【作者简介】
田平安，西南政法大学教授。

【参考文献】
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