人民调解与信访对接机制研究——以广安市广安区“调访对接”实例为视点
【关键词】人民调解 信访 对接机制
近几年来，为了解决日益严重的信访问题，充分发挥人民调解强大的解纷功能，北京、上海、浙江、四川等地先后进行了人民调解与信访对接的各种尝试。在我国，创建人民调解与信访对接机制似乎与21世纪末西方的“ADR运动”一样，成为一股方兴未艾的潮流。目前，四川省广安市广安区亦投身到这股潮流中，积极探索“调访对接”的新模式。
一、广安区“调访对接”情况及其存在问题
根据广安区司法局、群众工作局和广安区人民调解委员会联合会三者联合发布的《关于加强人民调解与信访对接工作机制的实施意见》和实际调研的情况，下面将从对接范围、对接方式、考核督查等几方面对广安区“调防对接”情况作全面介绍，并在此基础上指出其存在的问题。
（一）对接范围
广安区将对接范围限定于“信访事由属于双方当事人自愿接受调解的民间纠纷；经区委、区政府有关领导会办，指示由区人民调解委员会牵头解决的，需要区调委会有关成员单位共同协调的事项”。
由此可见，广安区所规定的“对接”范围不仅含糊不清，难以界定，而且带有强烈的行政性色彩，没能较好地理顺司法行政部门对人民调解委员会的指导关系，需要对“对接”的范围进行重新限定。
（二）对接方式
由于广安区仍处于初步探索时期，因此其对接方式尚不成熟，是属于介于“委托转交”和“设置附属性机构”两种类型之间的对接方式①。首先，人民调解组织受理到属于信访部门管辖的案件以后，应及时移送信访部门，由信访部门按《信访条例》及相关规定办理；信访部门受理中发现可调案件的，可委托或邀请区人民调解委员会或其他人民调解组织现场参与调解。对于委托调解的案件，信访部门应出具《移送调解委员会调解函》，将有关材料复印件一并移送调解委员会，并告知当事人三日内到信访局调解室接受调解。其次，由区司法局牵头，在区信访局内设立调解席和调解室，并安排人民调解委员会联合会专家库成员定时定点轮流值班，制作《值班轮次表》，实行值班实名登记制度。
无疑广安区已经初步建立起“访调对接”的基本框架，但在技术衔接和具体制度层面，仍然缺乏规范的程序规定和相关的配套制度，如委托、受理与结案的方式尚不够明确，又如卷宗装订、案卷管理、轮流值班的相关制度缺乏规定等。
（三）考核督查
广安区把“调访对接”当一项非常重要的工作来抓，并将其工作绩效纳入了年度维稳综合目标考核内容，年终进行量化考核。一方面，对工作迟缓、措施不力或严重不负责的单位和个人进行通报批评；另一方面，对工作积极、表现突出、取得实效的乡镇有关部门、单位和个人进行表彰。
二、各地“对接”方式的类型化分析
在全国各地如火如荼地开展“调访对接”模式探索的同时，受制于当地的政治、经济等因素，开展的程度和取得的绩效必然有所区别。特别是在城乡二元结构的情况下，经济发达的中心城市由于其充分的公共财政支持和制度保障，通常其“对接”方式比乡镇更先进、更完善。而且，在汇总全国经验的过程中，笔者也注意到，可以作为典型的乡镇“对接”经验远没有各大城市丰富具体。因此，笔者试图通过将各地的经验进行一般性的类型化分析，根据对接方式的复杂难易程度，按从简单到复杂的流向，归纳出几种最基本的“对接”方式，以便能让各地根据自身的财政等具体情况加以选择，从而克服这种城乡之间的差别。
（一）信息互通
这是“对接”最简单的初步方式。所谓“信息互通”指案件信息的相互通知汇报。具体而言，人民调解组织在工作过程中发现有信访案件或者当事人有信访苗头的，及时通知信访部门；同样，信访部门在工作过程中若发现有关人民调解的案件，则通知人民调解组织主动介入予以处理。
这种“互通”实质上仅仅停留在简单的案源信息传递的表面， 并没有任何实质性的案件转移或者委托程序，因而与下一种模式相区分开来。在具体实践中，不少地方的“对接”方式也仅做到这一步，至于它们所声称的其他各种“对接”方式因缺少具体可行的操作程序和环节，成了地方领导宣扬“政绩”的工具。虽然这种对接方式不具有任何具体的程序和模式，但由于其及时的通知具有积极的预防作用，而且几乎不花费成本，所以在广大乡镇地区均可采用。
（二）委托移送
委托移送指当信访局（办）受理信访申请后，认为其符合由人民调解委员会处理的条件，即委托移送给当地或者纠纷发生地的人民调解委员会调解。这是人民调解与信访对接最基本也是最常见的模式，如四川省广安市广安区亦采用这种方式。这种简单的对接方式能主动地对纠纷进行适当分流，有利于节约成本，更有利于纠纷的彻底解决。因此，这种方式能被广大地区所普遍采用，却可能出现衔接不畅、程序混乱等现象，仍需要其他配套制度的规范。
（三）人员兼任
人员兼任主要体现在具体负责“调访对接”的工作者的多重身份上。主要有两种情况：一种是在居（村）委层面，居（村）委党总支（党支部）书记和调委会主任分别作为人民调解信访代理主要责任人和代理员，如上海市普陀区；另一种是实行人民调解、治保、信访工作“三员合一”制度，如浙江省临安横路乡。此外，人员兼任还可以指信访信息员，因为他们既负责引导信访、汇报信息等本职工作，又常常充当人民调解员的角色②。这些对接经验都实现了机构和人员的整合，有建立纠纷解决中心的倾向。这种对接方式实现了纠纷解决的专业化效果，同时也节约了劳动力资源。但职务与公职地位的差异将不利于该对接方式的发展。虽然较前二者更为复杂些，但此方式也易于广泛采用。
（四）设置机构
1.附设机构
这种模式，通常是在信访局（办）下附设调解工作室或者其他机构，主要对属于人民调解范围的信访案件的进行调解。其所配备的调解员由律师、司法助理员、基层法律服务工作者、调解员等担任，并且一般实行轮流值班制③。又如贵州省德江县④。
2.信访代理窗口
在不同的地方，这样独设性的机构或者窗口名称略有不同，其最主要特征是在人民调解委员会和信访局（办）之外，另设一个由当地政府领导，司法局（所）和信访局（办）指导的独立组织。如较早实行调解信访代理服务的上海市长宁区⑤，又如北京宣武区的模式⑥。
3.综合性机构
这种方式通常是以当地政府和各司法行政机关牵头，通过建立一个综合性的纠纷解决机构，司法局（所）、信访局（办）、纪委、农委等有关职能部门和人民调委会共同进驻此机构，合署办公，从而实现综合采用行政调处、人民调解等形式的大调解格局化解矛盾。这样的一种机构一般具有多重的解纷功能，利用人民调解解决信访问题只是其职能的一个方面。如北京怀柔区经验⑦，又如上海市虹口区模式⑧。
设置机构的这几种调信对接机制较人员兼任型多了机构上的建立和职能上的专门化。当然，也可能会涉及人事与经费的专门化。这种机制最有利于纠纷快捷和彻底的解决。但是高成本的问题使财政经费紧张的地区难以采用和开展，尤其是对广大的乡镇地区而言。
然而，值得注意的是，以上的类型化分析通常是建立在理想模型的基础上，实践中有些地方的对接方式可能会介于两种类型之间，处于一种未完全“成熟”的形态，如广安区的对接方式就属于这种情况。不过，撇开一些个别的因素，可以看到一种符合达尔文“进化论”的趋势，即“访调对接”方式正在由简单向复杂“进化”，各地在经济政治社会条件的允许下都倾向于通过设置一个综合性的解纷机构，将信访、治安、调解等诸多问题综合解决。
三、广安区“对接方式”的建立和完善建议
（一）明确对接的范围
并非所有的信访案件都可以移交进行调解，也并非所有的人民调解调解不成的案件都需要通过信访来解决，二者对接的范围存在一定的限定。
人民调解的范围原来仅限于公民与公民间的民事纠纷，但2002年司法部颁布的《人民调解工作若干规定》已经将其扩大到“发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷”。而根据《信访条例》第14条规定，信访人对下列组织、人员的职务行为反应情况、提出建议，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（1）行政机关及其工作人员；（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（3）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（4）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（5）村民委员会、居民委员会及其成员。
由此可以看出，人民调解与信访有各自的范围限定，二者在民事纠纷领域存在一定范围的重合。而这重合的部分亦是“调访对接”的范围，即属于公民向提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员职务行为以及公民向村委会、居委会及其成员职务行为的民事投诉请求，是信访事项进行人民调解必须符合的第一个条件⑨。
（二）加强对接程序的规范化
规范的程序不仅有利于“调访对接”流畅顺利地进行，而且可以在一定程度上保证公平正义。从广安区的具体操作程序上看，其执行的“五表”制度已经基本实现了“调访对接”⑩，但仍有不少值得完善和改进之处。
这里就以“委托移送”的方式为例进行分析和说明。信访局（办）接收公民、法人或其他组织提出的信访事项后，应在《信访登记表》上登记。经过审查，发现信访事项既符合上述“调访对接”范围，由征得双方当事人书面或口头方式的同意的，则应依有关规定出具《移送调解委员会调解委托》给相关的人民调解委员会，将该事项从信访程序转入人民调解程序。当人民调解接受委托或决定受理时，应依照相关规定进行立案，并填写《信访事项调解立案表》，按调解程序依法进行调解。对于调解成功的信访事项，有民事权利义务内容的，或者当事人要求制作书面调解协议的，应以调解委员会的名义，制作书面调解协议，由双方当事人签字或者盖章。该调解协议具有民事合同性质，当事人应当按照约定履行自己的义务。
在程序方面还会涉及到一个问题：在转入人民调解程序以后，能否重新返回信访程序？有学者认为，既然已经经过双方当事人同意转入调解程序，就应该严格按照有关人民调解的规定办理，当事人就无权要求返回信访程序（11）。笔者赞同这样的观点。一方面，转入调解程序由于建立在双方当事人自愿同意的基础上，双方当事人就应遵守这样的“允诺”，而不能再返回信访程序。另一方面，从经济学的角度上看，返回信访程序不仅使前面所作的努力变得毫无价值，而且会增加不必要的成本。
（三）理顺指导关系，明确各自职责
信访局（办）在性质上属于行政机关，而人民调解工作历来由司法局（办）进行指导和管理。因此，“访调对接”难免会带上一定的行政色彩。如何克服行政性带来的弊端而尽可能发挥其优势则是完善“访调对接”的应有之义。在明确信访机构对相关人民调解组织的指导、督促的职责的同时，也应该指定调解室的专门负责人（不搞兼职），明确信访局（办）与司法局（所）各自的职责，划清其各自的权限范围。在具体的指导、督促关系上，相关领导干部与信访代理员和信访调解员之间应为工作上指导不指派、交办不强加的关系，而且在建立综合性纠纷解决机构时尤其要注意各种性质纠纷的分流和处理。
（四）实行经费保障制度
经费通常成为一个制度能否顺利开展和正常运行的基础性前提。经费问题不仅一直困扰着人民调解委员会，也成为阻碍人民调解与信访机制顺利对接的一大难题。在笔者的调研过程中，经费也成为每次研讨会上每个相关部门和组织必然涉及和讨论的话题之一。因此，保证经费、落实经费就显得至关重要。
除了将人民调解与信访对接费用作为专项经费列入当地政府的财政预算外，还可以考虑采用案件补贴的方式，根据人民调解具体调解信访案件的情况，给予一定的补贴。具体而言，调解组织每成功调解一起信访案件，根据案件的复杂和困难程度，由信访局（办）给予几百到几千不等的补贴经费。当然，补贴的标准应该根据各地的具体情况作出相应的调整。
注释：
①模式的介绍具体见下文的类型化分析。
②袁奇钧：“人民调解介入信访工作机制研究”，上海社会科学院硕士学位论文，2008年，第31页。
③如江西省兴国县，江西省兴国县司法局采取五条措施，促使人民调解与信访对接，其中最重要的一条就是要求基层司法所广泛建立信访工作法律顾问制度。在当地信访部门设立人民来访法律顾问室，组织政治素质高、业务能力强、经验丰富的法律服务人员参与信访值班，为涉法信访案件提供法律咨询和法律服务，积极引导上访人员通过法律渠道解决问题，减少和避免重复访、越级访的发生。
④贵州省德江县司法行政机关在信访部门办公地点设立“司法信访综合服务窗口”（虽名为综合服务窗口，但就其性质而言仍属附属性机构），从律师、司法助理员、基层法律服务工作者和人民调解员中选拔责任心强、业务素质较高的人员，参与信访工作，为信访部门提供参加信访调解工作的人选，定期参加接待、协调、调处，提供法律援助等；对有可能通过人民调解委员会调解解决的信访案件，信访部门将案件移交所在地调委会调处；对应通过行政调解的案件，有权处理信访问题的行政机关参与行政调解，督促有关行政职能部门依法履行职责，教育信访当事人合理反映诉求。
⑤上海市长宁区于2003年6月开始进行人民调解与信访代理合二为一的工作试点，在周家桥等街道分别设立了调解信访代理服务窗口。
⑥2005年4月，宣武区广安门内街道成立信访调解中心。调解中心以街道信访办为龙头，司法所与信访办联合办公，街道各职能部门各负其责、密切配合。信访调解中心运行以来，注重人民调解与信访行政调解的联动，积极发挥人民调解的职能作用，成效显著。
⑦北京怀柔区2005年成立社会矛盾调处中心，区信访办、纪检、农委、建委、民政、劳动和社会保障等部门共同进驻调处中心，合署办公。
⑧上海市虹口区四川北路街道建立司法信访综合服务窗口。经过一年多工作，呈现出人员优化、管理深化、功能强化的良性发展趋势，综治办、司法科、信访办合署办公，5名在编机关干部、3名聘用人员进驻窗口，参加对外公开服务，承担治安防范、司法行政、人民调解、信访受理的目标任务。
⑨袁奇钧：“人民调解介入信访工作机制研究”，上海社会科学院2008年硕士学位论文，第26-30页。
⑩“五表”即《信访登记表》、《移送调解委员会调解函》、《信访事项调解立案表》、《信访事项调解结果反馈表》、《调访对接值班轮次表》。
（11）袁奇钧：“人民调解介入信访工作机制研究”，上海社会科学院2008年硕士学位论文，第38页。
摘自《法治论坛》第14辑
西南政法大学司法研究中心·黄艳好