行政裁判新概念

前些年在与外国法律界同行交流时，一个难以说清的问题就是如何理解“行政诉讼”、“行政裁判”之类的概念。例如，法国人从来不会把这些概念与普通法院相联系，因为行政纠纷由专门设立的行政法院管辖，而行政法院实际上属于行政体系，政府总理是行政法院院长。所以，法国的“行政诉讼”是属于行政部门的司法活动，与普通法院没有关系。研究美国法时，想了解美国的行政诉讼制度，但美国法院的各类“诉讼”分类中唯独缺少“行政诉讼”一类，因为以行政机关为被告的诉讼案件均以法定上诉、司法审查名义出现，而常用的“行政裁判”（administrative adjudication）却是行政部门自行对行政纠纷作出的准司法裁决。

  　　我国学者所理解的“行政裁判”或“行政司法”，意指行政机关以第三人的身份针对行政管理领域中发生的纠纷作出的处理。这些纠纷可以是民事性质的纠纷，也可以是行政复议。除此之外，当前的行政裁判或行政裁决范围在扩大、形式在扩大、效力在发生变化。但是，在裁决程序方面，我国除了行政复议法之外，尚缺乏严格、系统的规定。行政裁决的效力也与普通的行政决定没有区别，同样作为行政诉讼法规定的诉讼对象。这样一来，我国的行政司法一直没有从普通行政活动中脱颖而出，“司法”或“裁判”的性质没有真正实现。

  　　行政裁决的这种地位倒也与各国的实践类似。在美国，这部分工作是由“行政法官”承担的。美国联邦设立了许多具有广泛职责范围的行政管制机构（regulatory agency），同时行使行政规则制定权、行政执法权以及行政司法权。这种行政司法权实际上是由管制机构中的“行政法官”行使的。这些法官是特殊的行政官员，专门处理行政相对人与该行政机构、下属机构之间的争议。行政法官的裁决就是行政机关的裁决。在英国，干脆就把类似职能交给裁判所或法庭（tribunal）行使，并将其明确定位为半司法机构或准司法机构。与美国一样，这些机构不行使直接的管理功能，而属于对行政执法过程中相对人不满行政机构的处理结果的复查，体现出与行政机关之间的相互监督、相互制约关系。可以说，行政裁判制度化解了绝大部分行政纠纷。

  　　通过比较，我们更容易理解行政裁决制度在我国的发展。近20年来，一些地方作了许多有益探索，如对于行政听证过程实行司法化，办案场所与法庭相似的布置，甚至试验将行政裁判所制度引入我国。当然最重要的，还是行政复议法的通过为我国的行政裁判制度奠定了基础。当我们说起行政裁判（或行政司法、行政裁决）时，总会考虑它的一些基本特征：裁决的主体是行政机关；裁判者应当具有形式上和实质上的第三人地位；裁判者的中立地位必须有制度保障；裁判对象或者是行政争议，或者是民事争议；裁判的方式可以是正式的行政行为，也可以是行政实践中具有一定独创性的其他方式，如行政和解、行政协调、行政裁决等。

  　　最近，此类行政裁判行为的地位又有新发展。最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中规定，“当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理，以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的，由人民法院作为民事案件受理。法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的，人民法院在对行政行为进行审查时，可对其中的民事争议一并审理，并在作出行政判决的同时，依法对当事人之间的民事争议一并作出民事判决”。这一规定是在10年前最高人民法院的一项司法解释的基础上发展而来的。该意见没有直接规定行政裁判的准司法性质，更没有给予行政裁判行为相应的“待遇”，而是采取了变通性的处理办法：一是继续维持行政裁决作为具体行政行为的地位，未作变化；二是给当事人一定选择权，可以不顾行政裁决的行政性而径行以民事案件提起诉讼。这一规定强调了行政裁判的第三人性质，更照顾了当前行政机关不愿当被告的现实心态，尽管其代价是对行政裁判效力的忽视。

  　　如果将这一点作为行政裁判的新概念，或许会引起一些非议。明明存在一个“具体行政行为”，却允许当事人置之不理而提起民事诉讼，总会让人感到是对行政权威的忽视。但是，这一新规定既适应了我国行政机关法治观念的现状，又给了当事人及时的救济，同时还能间接地限制行政机关管辖民事纠纷的范围，的确不失为一种新发展。当然，这一规定只是行政裁判制度进化过程中的一个阶段，而继续进化的关键，还在于我国行政裁判制度的“准司法”地位的进一步明确。如果行政裁判制度具备了“准司法”的性质、条件、程序、地位，名符其实，那才是真正的行政裁判新概念，现在的模式又该改写了。

中国应用法学研究所副所长： 蒋惠岭