规划认定是可诉的具体行政行为

我国城乡规划法第六十四条规定了对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处理方式、种类、幅度等。对城乡规划部门依据该条作出的处罚决定，无疑是可以提起行政诉讼的具体行政行为。但随着相对集中行政处罚权工作的开展，各地陆续成立了城市综合管理行政执法部门作为城市管理领域相对集中行使行政处罚权的行政机关，对城乡规划部门与城管执法部门的职权也相应地进行了划分，划分标准各地不尽完全相同，其中一条标准是建设过程中的工程（俗称“在建工程”）出现的违法建设由城乡规划部门查处，其他违法建设（一般是指“未批先建工程”）由城乡规划部门移送城管执法部门处理，城乡规划部门只负责违法建设的认定。那么，城乡规划部门作出的认定是否是具体行政行为，是否可以提起行政诉讼呢？

  　　目前，有人认为法院应拒绝受理对规划认定提起的行政诉讼案件，主要理由不外乎以下几个方面：（1）规划认定是城乡规划部门行使的证明行为，同公证、鉴证、鉴定等证明性行政行为一样，不是真正意义上的具体行政行为。（2）规划认定是城乡规划部门与城管执法部门用来加强沟通、联系工作的内部公文往来，不具有可诉性。（3）规划认定仅具有证明违法建设存在与否以及严重程度的作用，是城管执法部门查处该违法建设的一种证据，按照最高人民法院对交通事故责任认定行为的解释，同样应当将规划认定排除在可诉的事项之列。（4）规划认定是城管执法部门查处违法建设，对违法建设进行行政处罚的组成部分，其本身并未改变当事人的权利义务关系。

笔者认为，规划认定是一种具体行政行为，理应纳入行政诉讼的受案范围。具体理由如下：

  　　1.规划认定行为已包含行政行为所满足的主体要素和职权要素。

  　　城乡规划部门是国家行政机关，是按照城乡规划法赋予的职权和要求作出的行政行为，具备具体行政行为所要求的主体要素和职权要素。它与公证行为有着本质上的区别，公证机构不是行政机关，不具有行政主体资格，其公证行为是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。

  　　2.行政机关内部公文往来是否具有可诉性，关键要看该行政行为是不是行政主体作出的具体行政行为，对当事人的权利义务是否产生实际影响。

  　　如果两行政机关的公文往来，作出了一项具体行政行为，并对相对人的权利义务产生了实际影响，那么该公文中作出的行政行为就是可诉的具体行政行为。笔者认为，城管执法部门与城乡规划部门在对未批先建工程违法建设查处的程序、步骤、方式上有待进一步研究。城乡规划部门收到城管执法部门移送的对某一建筑是否是违法建设作出规划认定的请求后，城乡规划部门直接调阅该建筑是否经过规划审批，依据城市总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划等作出是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响的认定不是完全正确的。根据行政法原理和充分保障当事人的合法权益出发，城乡规划部门应当在收到城管执法部门移送的请求认定的材料后一定期限内告知该建筑的所有权人有关查处的基本情况，所有权人可以在一定期限内向规划部门提供建设工程规划许可证或所有权证等证据材料，以此来证明正在查处的建筑是合法建筑。所有权人逾期不提供上述证据的，城乡规划部门将根据审批情况依法进行认定。当然，所有权人不负有提供证据证明其建筑是合法建筑的举证义务。另外，规划认定关系到该建筑是否是合法财产，相对人是否是享有对该财产进行占有、使用、收益和处分的所有权人，也直接影响到该财产的存在价值和使用价值。因此，在对较大价值建筑依法作出认定之前，应当告知相对人有要求举行听证的权利；相对人要求听证的，城乡规划部门应当组织听证。

  　　3.虽然规划认定并未直接创设当事人的权利义务，但它对当事人此后的权利义务产生了实际影响，因为规划认定的结论基本上已经决定了城管执法部门的处罚种类。

  　　从某种程度上讲，与其说城管执法部门的行政处罚创设了当事人的权利义务，还不如说是规划认定行为对当事人的权利义务进行了确定和重大处分，所以，规划认定应属于行政确认行为，自当属于可诉范围。所谓对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为，主要是指尚处在形成过程中、还未影响相对人权利义务的行为。而规划认定已经对相对人的权利义务产生了实际影响，既不必然成为城管执法部门查处违法建设的证据，也不是城管执法部门作出行政处罚行为的组成部分。 

  　　4.规划认定符合行政诉讼受案范围的确定标准。

  　　根据行政诉讼法的规定，行政诉讼受案范围的确定标准包括具体行政行为的行为标准和人身权、财产权的权利标准。规划认定行为完全符合行政诉讼法第二条、第十一条第八项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）第一条第一款的规定。因此，规划认定属于行政诉讼的受案范围于法有据。

  　　5.根据《解释》的规定，规划认定行为并不在列举的排除事项之列。

    据此，凡涉及公民、法人或其他组织人身权、财产权的具体行政行为，只要不属于列举的排除事项之列，均属于行政诉讼受案范围，人民法院均应受理。

  　　6.对规划认定行为如果不能提起行政诉讼，必然导致规划认定权利的滥用，相对人的合法权益将得不到切实的保护。

  　　法律、行政法规、部门规章及其司法解释都没有对什么样的违法建设才算是不能采取改正措施消除对规划实施的影响进行规定，因此，对一个建筑物是否是违法建设只要看是否取得建设工程规划许可证，并严格按照建设工程规划许可证的规定进行建设，即是由客观事实和法律规定决定的。这种确认行为，没有自由裁量的余地，或者说很少有自由裁量的余地，而是羁束行政行为。对已经认定的违法建设是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，因其没有统一标准，其专业性、技术性又较强，存在界定难的问题，认定机关自由裁量权比较大，是裁量行政行为，而认定的结果直接关系到相对人的权利义务。如果这种权利得不到约束，依据这种权利作出的行政行为得不到救济，势必会导致规划行政权力的滥用，相对人的合法权益将得不到确实的保障。

安徽省黄山市屯溪区人民法院： 陈国华