土地行政执法期限适用之我见

 随着人们法律意识的不断提高，对行政执法程序提出了更高的要求。执法期限的适用关系到确保行政相对人合法权益不受侵害，因此，全面把握、正确实施行政执法的期限具有十分重要的意义。下面，笔者拟就土地行政执法期限问题进行探析。

    一、具体行政行为期限的审查

    目前，在人民法院受理的非诉行政执行案件中，首先要对行政机关对行政相对人的处罚程序和期限进行司法审查。也就是说，要审查行政机关处罚程序的启动是否符合法律规定，是否按照行政处罚法规定的程序进行调查取证、责令改正、告知权利义务、处罚决定书应当载明的内容是否齐全、认定的事实是否清楚、适用法律是否准确、处罚的额度是否符合法律规定、处罚决定书是否送达生效、是否具备法律规定的3个月以上等。其次才能确定应否支持行政机关的具体行政行为，是否向被执行人送达执行通知书。

    二、权利及期限的一般规定

    按照普通程序的一般规定，行政机关向行政相对人送达处罚决定书后，按照行政复议法第九条的规定，须经过行政复议期限60日，即使不申请复议，也必须给足相对人60日的权利期限，同时，经过了60日之后，还必须按照行政诉讼法第三十九条的规定再给30至31日起诉权利期限。也就是说，自行政机关向相对人送达行政处罚决定书之日起，必须经过90到92天（法律规定的3个月可能是90天，也可能是92天）后，从严格意义上讲，这时的行政处罚决定才能真正生效。被执行人仍未自觉履行行政处罚的，行政机关才可以依法申请人民法院强制执行。

    三、土地管理法第八十三条的特别规定

    土地管理法第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”按照此条规定，作出处罚决定的行政机关可以在送达处罚决定15日之后直接申请人民法院进入强制执行程序。如果按此条规定进行操作，受处罚人在违章建房的初始阶段，就可以受到人民法院的司法制约，采取相应措施，使其违法建筑行为不至于继续进行。这对及时地发现、及时地制止、有效地控制和减少违章建筑的损失将会起到积极的作用。

    四、法院在执行拆除违章建筑中的两难境地

    在非诉行政执行案件中，往往遇到的情况是：如果按照法律规定，在行政处罚决定书送达3个月之内，作出行政处罚决定的机关还不能申请人民法院进入强制执行程序，这时，作为行政机关基于强制执行权，面对一天天长高的违法建筑，却望楼兴叹，无可奈何，被执行人既不自觉履行拆除义务，也不申请行政复议，也不提起行政诉讼，而是置行政处罚决定于不顾，抢抓时间，违法建筑，等3个月过后行政机关申请人民法院强制执行进入司法程序拆除房屋时，木已成舟，即使被执行人违法建房，人民法院也很难进入强制拆除程序：一是从大局出发，必须维护稳定，拆除房屋并非难事，但一旦拆除将会给社会增加诸多不稳定因素。从构建和谐社会出发，法院也不情愿强制拆除已盖好的房屋。二是一般老百姓建造住宅，经济并不宽裕，东借西凑，亲朋相帮，勉强建起，随之而来却要被拆除，心理难以承受，极有可能诱发诸多不利社会和谐的因素。基于建筑材料和耗工费时的浪费，法院也不忍心去强制拆除。但法院在审查申请机关作出拆除房屋的处罚决定过程中，并未发现行政机关具体行政行为的不妥，理应依法强制执行。这时的人民法院处于两难境地：不拆除，无法向申请机关交代，案件也无法了结；强制拆除，却又对被执行人造成财产的极大浪费，对于社会治安综合治理、社会稳定、社会和谐都不利。

    五、关于“不停止执行”的问题

    行政处罚法第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”行政复议法第二十一条中也规定了“行政复议期间具体行政行为不停止执行”。按照以上两个法律的规定，对于作出具体行政行为的行政机关来说，都可以使被处罚人的违法行为中止，但现实的情况是：被处罚人既不申请复议，也不起诉，更不履行处罚决定书的义务。那么，此时的“不停止执行”就显得暗淡无力，不具有任何效力。这里我们所要探讨的问题是：“不停止执行”由谁去执行这个尚未发生法律效力的具体行政行为？只能由人民法院才能实施强制措施执行这个具体行政行为，但人民法院的实施前提，必须是在启动司法程序之后。而启动程序的前提又是行政行为发生效力之后。矛盾的焦点就显而易见了。

    六、关于“法律另有规定的除外”问题

    行政诉讼法第三十八条规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”同时，该法第三十九条也规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”这两条都有“除外”情况，其前提应该是“法律另有规定”。于是，我们可以这样理解，在其他专门法里没有与之不一致或相冲突的规定情况下，从其规定，在各部门专门法里有与之不一致的规定，应适用“除外”。也就是说，可以不再适用这一规定。而土地管理法第八十三条的规定，就属于“法律另有规定”之情节。于是，我们在实践中可以不受行政诉讼法和行政复议法所给予行政相对人的权利期限的限制了。

    七、对立法宗旨的理解和司法实践的适用

    从行政复议法和行政诉讼法中的“除外”规定来看，立法机关在制定法律时已考虑到了例外因素，故制定了“除外”的规定。同时，立法法第八十三条也规定了“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。这一规定，从根本上解决了法律法规不相一致的适用办法。

    笔者认为，人民法院在司法实践中应适用上述这些规定去实施操作。土地管理部门大胆地按照土地管理法第八十三条之规定去实施具体行政行为，人民法院也应根据土地管理部门的申请，在对违法建筑的当事人处罚决定送达十五日后，即可受理土地管理部门的申请并及时采取强制措施予以制止。同时，土地管理部门也可以提供相应担保，对拟拆除的标的物采取灭失前的拍照、录像、评估等措施。然后，被强制执行的当事人仍然还可以依据行政复议法、行政诉讼法的权利期限进行行政复议或行政诉讼。复议或诉讼结论如果确认土地管理部门违法行政的情况下，被执行人可以依据强制拆除前的评估价格提起国家赔偿之诉。这样操作，既是对依法行政的及时支持，也是减少行政相对人的损失，保护行政相对人合法权益，维护社会和谐环境的最佳选择；既彰显了国家法律法规和人民法院的威严，又支持了行政机关依法行政，有效保护了国土资源。还对行政相对人的合法权益进行了保护，尽量减少了不必要的财产浪费，对维护社会秩序的稳定也能起到积极的作用。

湖北省房县人民法院：余立学