平衡原则在行政审判中的适用

日前，最高人民法院针对行政审判因各地为应对国际金融危机而采取各种措施而引发的新情况、新问题，发布了《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》以《行政诉讼法》确立的“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的立法目的和现代行政法的公平、公正与效率、效益相协调的原理为指导，将平衡原则确定为行政审判，特别是当前形势下行政审判的基本原则，要求各级人民法院 “既要保证各项应对措施落实到位，又要保证人民群众的合法权益不因权力违法滥用而受损”；“既要注意保护各类企业的信赖利益、公平竞争，促进政府诚实守信，也要考虑因金融危机而导致的情势变更因素，充分考虑特殊时期行政权的运行特点，妥善处理好国家利益、公共利益和个人利益的关系”；“既要保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、表达权、监督权，促进政务公开和服务型政府建设，又要注意把握信息披露的时间、对象和范围，保证政府信息公开不危及国家安全、经济安全、公共安全和社会稳定”；审查具体行政行为“既要遵循法律的具体规定，又要善于运用法律的原则和精神解决个案的法律适用问题”；审查承包经营权案件“既要注意维持承包经营法律关系的稳定，也要依法保护返乡农民合法的承包经营权益”……。笔者认为，《意见》通篇贯穿了平衡原则。

    现代行政法不同于传统行政法，传统行政法有两种极端的倾向：一种倾向是传统西方国家行政法过分强调控权，过分注重限制公权力滥用，防止公权力侵犯公民权益，而忽视公权力为社会、经济发展，为公民福祉的服务作用；另一种倾向是原苏联东欧国家的行政法过分强调公权力对相对人和对社会的管理，过分注重运用公权力构建社会经济秩序，推进公共福利，而忽视对公民个人权益，特别是个人人格尊严的保护。现代行政法则追求平衡。英国行政法权威韦德说，行政法的重要作用之一是“保持国家和公民权利之间的平衡”。美国行政法学者沃伦认为，现代行政法的最棘手的挑战是：“行政机关在执行公共政策时，如何寻求社会权利和个体权利的平衡”。北大公法研究中心名誉主任罗豪才教授更是把现代行政法表述为“平衡法”。

    法院在行政审判中如何贯彻平衡原则？特别是在目前举国上下为应对国际金融危机而实施中央“保增长、保民生、保稳定”方针政策的大背景下，行政审判如何平衡各种利益，实现“既要……，又要……”、“既要……，也要……”的目标？为此，我们有必要对平衡原则加以认真和深入的研究，以真正把握其实质和内涵，使之在实践中不偏离该原则的正确方向。

    首先，平衡原则的平衡是有价值导向的平衡。平衡原则不是折中主义，不是平均主义，不是和稀泥，更不是迁就违法、滥权，而是有价值导向的平衡。现代行政法的基本价值导向是公平、正义，保护人权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政审判维护行政机关依法行政，或者目前强调“三保”，其目的都是保障和增进人民的利益、福祉，保障和增进社会的公平、正义。如果我们的行政审判离开行政法的基本价值导向，为平衡而平衡，就可能会自觉或不自觉地背离法治而走向人治。沃伦指出，“法院通常运用一种平衡准则来判定个体是否滥用其合法权利，从而威胁到公众的利益。当法院运用这种平衡准则时，他们也碰到了在个体权利和社会权利之间选择的困难。法院必须在保护社会权利的同时，维护个人的合法权利”。“行政法的一项任务就是寻求解决社会性问题的方法，这些方法必须避免为抽象的高尚目标而挤压个人自由。历史已经告诉我们：领导者如果坚持个体必须为一个更为伟大的目标定要牺牲他们的自由，极权主义社会就可能会出现”。正是基于行政法的基本价值导向，最高人民法院的《意见》明确要求：“不能以牺牲法律为代价迁就明显违反法律强制性规定，侵犯当事人合法权益的行为。对于那些以应对危机为借口擅自突破法律规定，形成新的地方保护和行业垄断，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的违法行为，要依法予以纠正”。这种“依法纠正”，在外在形式是与“三保”平衡，而其内在实质则是维护法治的基本价值。

    其次，平衡原则的平衡是整体的平衡。行政法在整体上是平衡法，但在其不同的运作阶段，不同的调整领域，却是有倾斜、有注重面的。行政法在调整行政管理、行政规制时，更多注重的是行政权的有效行使，注重授予行政主体管理职权和管理手段，向效率倾斜；行政法在调整行政法制监督、行政救济时，更多注重的应是保护公民、法人和其他组织的合法权益，注重监督和控制行政权的滥用，向公正倾斜。行政审判在性质上属于救济和监督，因此，人民法院在审理行政案件时，在注重行政权与行政相对人权利的整体平衡时，应适当向保护行政相对人合法权益方向倾斜。因为，在行政管理过程中，行政主体享有各种行政管理权力和管理手段，相对人处于相对弱势，如果在行政诉讼中不适当向保护相对人权益的方向倾斜，那平衡就不可能真正实现。当然，具体案件的案情各不相同，在某些案件中，也可能有些相对人恃其有钱有势，无视代表公共利益的行政主体，蛮横无理地抵制、抗拒行政主体依法执法。如果是这种情况，行政审判自然应该适当向行政主体倾斜。否则，公共利益就难以得到有效维护。

     再次，平衡原则的平衡是动态的平衡。毛泽东同志认为，世界上的一切事物，平衡、静止、均势是相对的，而不平衡、变动、差别是绝对的。行政法追求平衡，当然是在不平衡中追求平衡，是通过平衡各种不平衡的利益实现平衡。并且，一种平衡实现了，新的不平衡又会产生，行政法要需通过新的法律手段、方式、程序去消除不平衡而实现新的平衡。这就是平衡原则所要求的动态的平衡。在人类发展的历史过程的任何阶段，自然界和社会都在不断变化，会不断出现新情况、新问题。自然界的新情况、新问题如地震、海啸、非典、水旱灾害等，社会的新情况、新问题如金融危机、事故灾难、暴乱、骚乱、动乱等。这些新情况、新问题的出现均会导致对过去已形成的平衡的不同程度的破坏或挑战。在这种情况下，党和国家自然会及时推出各种相应的政策来构建新的秩序，以实现新的平衡。行政审判作为社会关系、社会利益的一种重要调节器，当然不能超然于国家整体平衡机制之外，而应与国家平衡的整体任务相协调。当然，法院不同于政府，法院要更注重于保持和维护法律的稳定性。但是，法律的稳定性也是相对的，法官完全可以运用自己的法律理性和法律智慧，以法律的目的、原则和精神去适应解决新矛盾、新问题和实现新平衡的需要。所谓行政审判的“大局”意识，正是基于这种动态平衡的理念，并受这种理念制约。

    最后，平衡原则的平衡是符合比例性的平衡。无论是行政管理，还是行政审判，都会涉及公共利益与个体利益、全局利益与局部利益、弱势群体利益与强势群体利益、长远利益与当前利益的矛盾和冲突。虽然上述利益（前一利益与后一利益）并不总是矛盾和冲突的，但这些利益的矛盾和冲突毕竟难以避免。行政管理和行政审判要解决这些矛盾和冲突，就必须进行利益平衡。根据社会主义的法治理念，在一般情况下，后一利益与前一利益发生矛盾冲突时、通常要求后一利益服从前一利益。但是，根据平衡原则，这种服从不应该是绝对的。行政机关进行行政管理，人民法院进行行政审判，在遇到不同利益冲突时，首先要进行利益衡量。通过利益衡量，如果认定后者的利益大于甚至远大于前者的利益时，并不一味地要求后者服从前者，后者为前者让路，而是应尽量发现、探寻和选择兼顾两者利益，甚至更多地向后者利益倾斜的解决问题的方案。例如，行政审判在处理农村土地征收、城市房屋拆迁案件时，有时会发现，行政机关所规划设计的相应建设项目虽然与公共利益有一定关系，但更多地是形象工程，或者更多地与开发商的利益有关。其中所涉的少量公共利益与该项目所损害的大量农村村民、城市居民的利益远不成比例。对于这种情况，我们的行政审判难道还应要求相对人无条件地以其个人利益服从行政机关所主张的所谓“公共利益”吗？显然不应该。相反，我们的裁判应向相对人的利益倾斜，维护法治的平衡。