确认行政公务行为的基本标准

毫无疑问，行政职务关系是确认行政公务行为的前提和基础。对于和国家行政主体之间没有行政职务关系的人，就不具备能代表行政主体的公务身份与资格，因而对其所实施的任何行为，行政主体不可能承担任何法律责任。如假冒行政公务人员实施罚款的行为，无论如何也不能认定是行政主体的行政公务行为。但是，与行政主体之间存在行政职务关系和具备行政公务人员资格，并不等于在任何时候、任何情况下都是代表行政主体执行行政公务，其所实施的行为并非都是行政公务行为。只有根据一定的标准、条件考察行政公务人员所实施的行为与其所承担的行政职务之间的关系，才能具体认定是行政公务行为还是个人行为或其他行为。

 

    究竟按照什么样的法律条件和标准来确认行政公务人员的行政公务行为，很难存在统一的唯一标准或绝对标准。如很多法律规定行政公务人员执行公务应当出示有效证件或佩戴公务标志，但就出示证件或佩戴标志行为本身而言，它只是法律上的一个程序行为，应当出示而未出示，可能带来其行为违法无效，便绝对不能就此认定不是执行公务行为。还如强调行政公务人员应当以行政主体名义实施行政公务行为，并据此判定属于公务行为，但问题在于有些情况公务人员虽然没有说明是行政主体名义，但并不等于其确实不是执行公务。就是以公益目的的要素或者行政职权与职责要素为标准，也不能说滥用职权或超越职权就不是行政公务行为。因此，以一个要素为标准确定某类或某个行政公务行为，有时是可以的，但要确认任何情况下的所有行政公务行为，则很困难。

 

    笔者认为，具体确认行政公务行为，应当以行政职务关系和行政公务人员资格为前提条件，以行政公务人员所担任的行政职务和所属行政主体的行政职权与行政职责为基础和核心，综合考虑以下相关因素，作为确认行政公务行为的基本标准：

 

    1、时间。行政公务人员在上班时间实施的行为，通常认为是执行公务的行为，在下班后实施的行为则通常认为是非执行公务的行为。

 

    2、名义或标志。行政公务人员的行为是以其所属的行政主体的名义或者佩戴或出示能表明其身份的公务标志实施的，视为执行公务的行为，以个人名义实施的，规则通常视为非执行公务的行为。

 

    3、公益。行政公务人员的行为涉及公共利益的或者以公共利益为目的的，通常视为执行公务行为，不涉及公共利益或者以公共利益以外的其他利益为目的的，一般则视为非执行公务的行为。

 

    4、职权与职责。行政公务人员的行为属于职权与职责范围内的，视为执行公务的行为，而不属于其职权与职责范围的，则视为非执行公务的行为。

 

    5、命令。行政公务人员的行为是根据其主管领导的命令、指示或者委派实施的，通常视为执行公务的行为，反之则属于非执行公务的行为。

 

    按照上述要求对行政公务人员进行确认，有些情况下以一个要素为标准就可以认定，而有些情况下以一个要素为标准还不能或者不足以认定，就要综合其他要素进行分析认定。笔者认为，在具体确认过程中，应当注意以下几个问题：

 

    1、行政公务行为应当具备和遵守的法定条件不是确认行政公务行为的标准和依据。是否具备和遵守法定条件是判定行为合法有效的标准，而不是确认行政公务行为的标准。因为不具备和遵守法定条件会导致行为违法无效，但该行为可能属于公务行为。

 

    2、一般不能以行政主体内部的职责权限分工作为判定外部行为是属于行政公务行为的标准。虽然行政主体为了提高行政效率和明确职责权限，对内部机构和行政公务人员在职位上进行了内部分工，但行政公务人员对外实施的公务行为，代表其所属的行政主体，而不是机构自己担任的职务。故应以行政主体所拥有的行政职权与职责为基础对行政公务人员实施的行为进行确认，而不是其内部的职责权限分工。

 

    3、对行政公务行为的延续或者引申行为，原则上应当确认属于由行政主体承担责任的公务行为。如行政公务人员在执行公务过程中实施的殴打暴力行为，还有行政公务人员在执行公务中唆使他人实施的殴打暴力行为，《国家赔偿法》规定属于国家赔偿的范围。

 

 

 

 作者：彭跃进 邹来水