论国际刑事法院管辖权补充性原则与非缔约国主权的冲突
【关键词】 国际刑事法院 管辖区 补充性原则 非缔约国主权 冲突
一、国际刑事法院管辖权补充性原则及其提出
国际刑事法院（International Criminal Court,简称ICC）是人类历史上第一个常设国际刑事司法机构，于2002年7月1日在荷兰海牙正式成立。该法院以《国际刑事法院罗马规约》（以下简称“规约”）为其设立依据，目的在于有效打击那些国际社会所关注的最严重的犯罪，从而使这些罪犯不再逍遥法外。[ 国际刑事法院《罗马规约》序言第6款。]截止到目前为止[ 截止时间为本文的写作时间，2007年11月18日，作者加。]，批准规约的缔约国总数已达105个。但是，ICC的管辖权与国家司法管辖权之间的关系一直倍受世界各国的质疑与关注。
在规约的制定和投票过程中，有许多国家提出了ICC管辖权与国家司法主权的冲突问题。我国代表团认为ICC的管辖权近乎确立了普遍管辖权，这将有损于第三国的国内司法主权，势必造成在第三国非自愿的情况下影响第三国的国内司法程序，对国际关系可能造成难以预料的紧张与混乱；实际上授权ICC判定任何国家（包括非缔约国）行为的权利，这将使ICC成为凌驾于国家之上的超国家的司法机构。[ 中国代表团在《国际刑事法院罗马规约》全体会议上对投反对票的解释性发言。]
针对各国的提案与建议，ICC的缔造者们在规约中制定了补充性原则，即将ICC司法管辖权作为在特定情形下对国家司法管辖权的补充，而非绝对可以完全替代后者，避免其成为超越国家主权之上的国际司法特权。规约在序言中规定：“根据本规约设立的ICC对国内刑事管辖权起补充作用，决心保证永远尊重国际正义的执行”，这说明，ICC管辖权应当尊重国家主权、维护国家司法主权。其中，规约对案件可受理性的规定是这一原则在司法实践中的最直接体现，可谓“ICC运作的基石”[ 王秀梅：“从苏丹情势分析国际刑事法院管辖权的补充性原则”，载《现代法学》2005年第6期，P181。]。
二、补充性原则与非缔约国司法主权的冲突
《维也纳条约法公约》（Vienna Convention the Law of Treaties）集中规定了条约的缔结程序、条约法的各项最基本原则和条约争端的解决方法，是关于条约法最重要的国际公约。该公约第34条明确规定：“条约非经第三国同意，不为该国创设义务或权利。”第35条进一步规定：“如条约当事国有意以条约之一项规定作为确立一项义务之方法，且该项义务经第三国以书面明示接受，则该第三国即因此项规定而负有义务。”因此，国际条约的效力应当仅限于缔约国，而不得任意扩张至非缔约国。
ICC的补充性原则得到了世界大多数国家的认可，先后缔结规约的100多个国家就是最好的实证。ICC的补充性原则虽然避免了和非缔约国司法主权相冲突的大多数情形，但是并没有完全排除这种可能。根据规约的规定，在司法实践中可能出现冲突的情形共有以下两种：
（一）检察官启动调查程序阶段产生的冲突
根据规约第13条的规定，ICC检察官启动调查程序的情况有三种：缔约国提交情势、联合国安理会提交情势和检察官自行启动调查程序。这三种启动调查程序的方式都会引起ICC和非缔约国司法主权的冲突。具体论述如下：
1、 缔约国提交情势产生冲突
根据规约第12条的规定，只要犯罪人国籍国或犯罪地国中有一国接受了ICC的管辖，则ICC就对案件享有管辖权。这样的规定势必会造成这样一种情况，即：甲国公民或国家公务人员在乙国犯罪，乙国作为犯罪地发生国接受了ICC的管辖，而作为犯罪人国籍国的甲国则没有接受ICC的管辖。根据规约，只要乙国向ICC提交了情势，那么ICC对该案件就享有了当然的管辖权。在这种情况下，即使甲国不接受甚至抵触ICC的管辖权，ICC仍然可以对案件进行管辖。也就是说，任何具有司法管辖权的非缔约国都不能够以不接受ICC的管辖为理由而免除ICC对其正常司法程序的干扰和影响。
在本例中，ICC管辖权的产生来自于乙国这一缔约国的情势提交，其理论依据是ICC的补充性原则，在缔约国依法定程序提交情势让渡其国内管辖权之后，ICC作为缔约国国内管辖权的补充则可以行使当然的管辖。但是，在本例中ICC要实现其管辖权就必须要给甲国这一非缔约国施加一定的义务——将本国国民交由ICC管辖——而甲国的管辖权就因为ICC的这种补充性管辖权而丧失。也就是说，ICC的补充性原则在无形中给非缔约国施加了当然的义务，在不经国家同意的情况下对非缔约国的义务做出了规定，损害了非缔约国的国家司法主权，违犯了《维也纳条约法公约》的相关规定[ 王光亚：“王光亚谈国际刑事法院”，载《法制日报》1998年7月22日第四版。]。
2、 检察官自行启动调查程序产生冲突
根据规约第15条的规定，检察官可以自行根据有关ICC管辖权范围内的犯罪的资料开始调查。而检察官启动调查的阶段有二：情势（situation）的调查阶段和案件(case)的调查阶段[ 李世光、刘大群、凌岩（主编）：《国际刑事法院罗马规约评释》（上册），北京：北京大学出版社，P200。]。
在情势调查阶段，检察官可以跟据自己掌握的信息进行调查，而不必考虑案件的犯罪地国和犯罪人国籍国是否接受ICC的管辖。这也就是说，“检察官可以对非缔约国领域内实施的或非缔约国国民实施的犯罪进行调查和起诉，而且ICC可以对这类案件行使管辖权。”[ 赵秉志、王秀梅（译）：《加拿大人权与民主发展国际中心、加拿大刑法改革与刑事政策国际中心，批准与执行国际刑事法院罗马规约手册》，北京：中信出版社2002年版。]检察官在情势调查阶段的调查中享有极大的自主权，很少受到来自外部的干涉与限制，甚至于连规约12条规定的先决条件都不必考虑。
在案件调查阶段，检察官的调查虽然要经过预审分庭的同意与制约，但是“实践中也不能否认预审分庭的决定有时会受到检察官意志的影响，而认可检察官的请求。”[王秀梅：“从苏丹情势分析国际刑事法院管辖权的补充性原则”，载《现代法学》2005年第6期，P183。]虽然这种怀疑无异于吹毛求疵，但考虑到ICC的特殊作用及检察官行使权力所处的微妙环境，稍有不慎将会导致国际社会的紧张与混乱，我们不得不对这种行为提出更加严格的要求。
所以，ICC这种强化检察官功能的规定实际上又造成了ICC与非缔约国司法主权的冲突。
3、联合国提交情势产生冲突
联合国提交情势的依据是《联合国宪章》第７章，通过对联合国所有会员国（包括非缔约国）产生国际法意义上的拘束力，来推定只要联合国安理会提交了情势则表示同意接受ICC的管辖权，这恰恰造成了ICC与非缔约国的司法主权冲突。
2005年3月31日安理会通过1593(2005)号决议，决定把2002年7月1日以来苏丹达尔富尔局势问题提交ICC检察官。虽然苏丹政府于2000年9月8日签署了规约，但是至今未批准，也没有自愿接受法院对有关犯罪行使管辖权。在安理会提交之后，苏丹政府一直强烈反对，并以非缔约国为由对联合国安理会的决议采取拒绝的态度，拒绝接受ICC的管辖权。这从实证的角度证实了ICC与非缔约国司法主权冲突的存在。
由此可见，在规约规定的检察官启动调查程序的三种方式当中，每一种都有可能造成ICC与非缔约国司法主权冲突的问题。
（二） 规约修改阶段采用双重标准产生的冲突
仔细研究规约的条款，我们不难发现：规约的部分规定在实际上是给非缔约国规定了比缔约国更加苛刻的义务。其主要体现在以下两个方面：
1、根据规约第121条第1款的规定，规约生效7年后，任何缔约国可以提出修正案。根据本条第5款的规定：对第5、6、7、8条的任何修正案，在接受该修正案的缔约国交存批准书或接受书一年后对其生效；对于未接受修正案的缔约国，法院对该缔约国国民实施的或在其境内实施修正案所述犯罪，不得行使管辖权。然而，涉案非缔约国是否必须接受法院对修正案所涉及犯罪的管辖权，规约并没有给出明确规定。事实上，ICC依据第12条的规定，完全可以就修正案的犯罪对有关非缔约国进行管辖。这也就是说，在2009年7月1日之后，规约将会要求非缔约国履行缔约国不必履行的义务，这明显侵犯了非缔约国的国家司法主权。
2、规约第124条规定：“一国成为本规约缔约国时可以声明，在本规约队该国生效七年内，如果其国民被指控实施一项犯罪，或者有人被指控在其境内实施一项犯罪，该国不接受本法院对第八条所述一类犯罪的管辖权。”这也就是说，缔约国可以援引该条款制造一个七年的真空期，可以避免自己的国民因战争罪被起诉。但是对于规约的非缔约国而言，在这七年内将要随时面对检察官——根据第12条犯罪地国和犯罪人国籍国的冲突和第13检察官启动调查程序的冲突——对其国民就战争罪提出的审查、起诉，甚至还要接受ICC的审判。
以上两点显示，ICC的补充性管辖权严重侵犯了非缔约国的司法主权。
三、ICC补充性原则与非缔约国司法主权冲突的解决
补充性原则是ICC建立的基本准则，也是其今后运作过程中必须遵守的核心准则。这一原则既是“平等的主权国家间没有管辖权”这一古老且至今仍指导国际关系的原则的体现，也是对ICC运作过程中的现实情况分析的结果。[同引注6，P34-35。]该原则虽然仍然存在着不当之处，但是我们不能因噎废食，依此而否认补充性原则的作用与实效。我们应该在现有基础上去改进补充性原则，使之不断完善。针对上文中提到的几点冲突，我将提出以下几点解决建议：
（一） 规约第12条的规定应该加以补充，即：在犯罪的发生地国或犯罪人国籍国一方接受ICC的管辖后，如果另一方不是规约的缔约国，那么ICC应该和另一方进行协商。协商结果无非有二：
1、另一方愿意接受ICC的管辖，那么将由ICC进行管辖。
2、另一方不愿意接受ICC的管辖，那么应该先由该国进行管辖。在此种情况下，如果该国对该案件进行了合理的管辖，则ICC对该案件不再管辖；如果该国的管辖出现了第17条规定的相关情况，则根据补充性原则由ICC继续进行管辖。在此种情况下，非缔约国已经对本案实施了管辖权，ICC的管辖已经不会再干扰和影响非缔约国的正常司法程序，也就不再存在ICC管辖权与非缔约国司法主权的冲突问题了。
（二） 规约第13条对检察官的权力进行适当的限制，既要限制检察官过于强大的权力，又不要减损检察官应有的独立性，能够有效履行追诉规约第5条所规定的国际犯罪的神圣职责。这可以通过以下三个方面的补充规定来实现：
1、限制检察官情势调查的范围，在启动情势调查时就要限制在有管辖权的范围内。并且应该考虑到案件可受理的相关情况，即将案件调查阶段的要求提前到情势调查阶段。
2、限制检察官就某一案件向预审分庭重复提出请求的次数，并且要限制两次请求提出之间的时间间隔。这样就可以避免预审分庭因为检察官的坚持而受到影响。
3、安理会提交案件的时候预审分庭要考虑案件的实际情况，对有争议的案件由检察官进行补充调查，如果存在规约17条规定的情况则由ICC进行管辖。否则就由有管辖权的国家进行管辖。
（三） 对于因为双重标准而导致的冲突，在前两项冲突解决之后也将不再存在。
四、结语
由于以上问题和建议涉及ICC实质程序的内容，而不是对体制性规定的修正，所以无法援引规约第122条的规定加以修正，缔约国也不能随时提出修正请求。但是，这并不是表明本篇文章没有任何实际意义。相反，根据规约第121条的规定，在规约生效7年后，任何缔约国均可以对规约提出修正请求，届时将可以提出该修正请求。
相信修正后的补充性原则将在实现国际正义、维护法律公正、保障人权等方面起到更加强大的作用。
作者简介：于鹏，男，西北政法大学2008级刑法学研究生；任苗苗，女，任职于陕西高院民二庭。此文获全国首届国际刑事法院（中文）模拟竞赛优秀论文奖。
作者：于鹏