论政府对食品安全监管

摘要：随着信息技术的快速发展，以及人们法制意识的不断增强，人们越来越关注食品的安全。但由于政府监管存在问题，使得我国食品安全问题不断发生，引起社会公众的强烈不满。食品安全是关系民生的大事，政府对食品的安全监管是一项长期的工作。鉴于此，本文首先简述政府责任和食品安全监管的内涵及意义，然后指出政府对食品安全监管存在的问题，进一步说明政府在食品安全监管中的职责，最后提出提高政府对食品安全监管的对策，希望政府增强食品安全监管的意识，完善管理机制，提高的监管职责与能力；加大案件追查力度，加强责任追究制度；坚持不懈开展食品安全整治活动，为食品企业创造一个公平竞争的环境，
　　保证食品的安全，促进人民的健康，是具有现实意义的研究课题。
　　关键词：食品安全监管；监管体系；风险管理机制
论政府对食品安全监管
　　“民以食为天，食以安为先”，食品安全是人类生存和发展的基础。公众的健康与安全的权利得不到保障，不仅会削弱政府的执政能力，也会打击公众对政府执政能力的信心。食品安全监管是关系民生的重要工作，因为食品隐藏着对所有人造成危害的可能性，甚至食品安全问题会影响社会生活秩序，产生社会性不稳定因素。因此，本文将重点研究政府对食品安全监管的现状，以期提出有价值的建议。
　　一、简述食品安全监管
　　（一）政府责任的内涵
　　政府的责任首先是保护国家的安全，其次为保护人民不受其他人的暴力或压迫。再次，就是为社会提供必要的公共产品和公共服务。但是随着社会的发展，政府的责任在不断增加，如加强经济调节、市场监管等。
　　当政府不能承担责任时，就要承担包括道德责任、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任、政府的侵权赔偿责任五个方面的内容。因此在日常工作中政府必须接受来自内部的和外部的控制，以保证责任的实现。一个政府要想成为一个民主法治的政府，首先就应该成为一个责任政府，如果一个政府不能承担其过错责任，那么建设法治政府也就成为一句空话。可以毫不夸张地说，中央政府这次勇于承担责任，在我国建设法治政府的道路上具有里程碑式的意义。
　　（二）政府食品安全监管的内涵
　　食品安全监管的是指国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。监督主要是负责食品生产加工、流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度；查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为[1]。政府对食品安全监管关系不仅关系着人民的生命健康与安全，更关系着国家法制化进程，关系着国家行政执法能力与水平。
　　（三）政府履行食品安全监管责任的意义
　　1、政府进行食品安全监管，能保护人民的生命安全
　　近年来频发的食品安全问题，对人们的生命造成了很大的伤害。有些食品存在质量问题，当人们食用后会很快地通过身体反应出来，例如有毒奶粉对婴儿的成长伤害。然而有些食品的质量问题，却需要很长时间，甚至是几十年才能知道，例如染色馒头是用了过期馒头以及不合规定的添加剂，这些东西对人体的毒害可能要几年甚至十几年才会表现出来[2]，它并不像毒奶粉那样会在短期内让人察觉，慢性危害更大，而且现在无法预知那些食用过此种馒头的人什么时候会有症状。可见，加强食品安全管理对保护人民生命安全有重要意义。
　　2、政府进行食品安全监管，能重建社会信心，维护社会稳定
　　随着越来越多食品安全事件发生，消费者对部分食品产业的信心、对政府食品安全监管体制和能力的信心正不断受到冲击，引发了“食品安全焦虑”。随着各种食品安全事件不断发生，人们不断地会问“到底什么东西适合人们吃，什么东西可以放心地让人吃？”由于政府监管不利，使得人们对食品安全监管的信心不断丧失，人们越来越感觉不到在社会生存的安全感。食品安全不是小问题，食品安全问题甚至会引起民众的愤怒与社会动荡。监管者与制度设计者应该明白的是，食品安全与自己的相关性也很大，监督部门有权力也有义务阻止危害别人健康的行为，这不仅是为了他人也是为了自己。在我国提高政府对食品安全监管的能力，对维护社会稳定，促进社会和谐具有重要意义。
　　二、政府在食品安全监管中的责任及存在的问题分析
　　（一）政府在食品安全监管中的责任
　　由于食品安全与人们的身体健康和生命安全密切相关，每个人都会去关心和关注食品安全，因此食品安全问题是社会的热点问题。2011年，国内发生的一连串食品安全事件，“瘦肉精”猪肉、“染色馒头”、“牛肉膏”xxxx牛肉、毒豆芽、石蜡墨汁造红薯粉等食品安全事件激怒了人们。不法商贩为了获取自己的利益，违法添加非食用物质和滥用食品添加剂，严重危害了老百姓的身体健康和生命安全，动摇了消费者对食品安全的信心，严重影响了社会稳定和国家形象，也反映了政府对食品安全监管责任的缺失。
　　政府在食品安全监管中需要承担经济责任、完善相关立法责任、监管责任以及提高相关职能部门素质的责任。当食品安全事故发生后，政府部门要积极进行经济补偿与救助，同时完善相关的食品安全立法，保证人民的生命安全。政府需要不断提高相关职能部门的素质，只能这样才能更好地发挥监管作用，将监管作为常态工作，才能不断提高政府的监管职责。
　　（二）政府在食品安全监管中存在的问题
　　1、政府在食品安全监管中的责任意识不强，监管责任缺失
　　政府作为食品安全监管的主要负责部门，在食品安全监管中发挥着重要作用，然而一些政府部门并不是将监管职责作为常态工作，而是等新闻报道了相关的食品问题，才进行严厉打击，然后查收不合格的食品。政府的食品安全监为何总落后于媒体，这本应是他们最清楚的工作领域，充分说明政府部门在食品安全监管中的责任意识不强。
　　从很多危害食品安全事件可以看出，几乎都是媒体披露的，真正监管部门主动发现的少之又少。若从食品安全监管体系看，法律足够健全，涉及食品安全的监管部门也足够庞大，不能主动发现、主动处理食品安全与背后隐藏的利益有一定关系。食品安全监管的关键环节就是执行，要让政府部门依法办事、严格执法，需要督促监管者充分调动积极性，让监管者从与生产者的利益联盟中分离出来，真正地为人民办事。
　　在我国由于食品安全监管的自律机制严重缺失，从而出现越来越多的食品安全问题。我们的自律机制很不健全，已有的自律机制也常常形同虚设。这样，就迫使政府的行政监管负起了食品安全监管的无限责任，他律机制被人为强化。
　　2、政府安全监管体系不科学
　　我国目前食品安全监管体系分布形态呈现垂直化的倾向，科学的食品安全监控体系应该呈扁平化。从规律看，监管对象和出现的问题一般是扁平化分布，监管体系的布局也应当相应地呈现扁平化分布。但事实上，我们的监管体制是垂直化分布，甚至是“倒三角形”分布，越往基层，人、财、物配置越少。到县一级，专业监管机构的专业监管力量甚至只有一两个人[3]。如此单薄的监管力量，很难从源头入手，实现常态化监管。
　　3、政府安全监管体制尚不完善
　　在我国的食品安全监管中存在很多“监管空白”现象，需要彻底改变食品安全多段监管可能存在的“监管空白”现象，食品安全法草案秉持以预防为主的原则，对食品生产、加工、包装、运输、销售各环节都设置了严格的规范制度。由于我国政府分段监管体制尚不完善，导致政府监管责任泛化的倾向。在日常监管中，由于责任边界不明确，对显而易见的监管死角或盲区，没有明确的责任分工；在发生食品安全事故后，由于责任泛化，责任追究指向不集中，通常都是通过扩大处理面来实现责任追究，从而减弱了责任追究制的效果。尽管卫生部是“总负责人”，但之前食品安全领域的分段监管模式仍然大量存在。“从农田到餐桌”的食品链条被分给多个部门监管：卫生系统牵头负责食品安全综合监督，农业系统负责农产品生产环节，质检系统负责食品生产加工环节；工商系统负责流通环节[4]。由于这样的多段监管，就很可能存在监管空白。
　　目前中国的大部分食品安全问题，都反映出来食品监管部门职责划分不清。农业局管原料生产，工商局管流通，食品药品监督管理局管餐饮，以“毒豆芽”为例，农业部门可能认为它是一般食品生产加工环节的问题，应该归质监部门管，流通环节出了问题，应该归工商部门；质监和工商部门可能认为豆芽是豆子发的，是农产品，应该归农业部门。这样就会造成各职能部门对“毒豆芽”的监管空白，从而带来严重的食品安全问题。管理部门职能模糊带来的严重后果，在2008年的三聚氰胺奶粉事件中也暴露无遗。
　　4、监督制度流于形式
　　政府的相关部门对社会关于食品安全问题要进行严格管理，但是，我国还没有建立比较完善的检查监督体系，使政府部门的管理缺少制约力。现在我国食品安全的监督制度很多，但实际的监督效果却很不理想。存在政府监督机制不完善，监督手段贫乏、效能不足，监督缺乏力度甚至流于形式的问题很普遍。政府部门建设特别是领导班子建设针对性不强，由于这些原因，使政府一些部门及员工没有心理压力，即使不认真监督，也不会受到严格处罚。
　　由于受官僚思想的影响，由于相关的法制与舆论建设不完善，社会监督力量不强，政府人员在执法工作中不受来自社会的监督的影响，不断丧失民主监督的积极性。舆论监督的独立性不够，相应的安全保障不够，对重大监督案件往往只能避重就轻地作滞后报道，使得食品安全违规现象日益增多。
　　5、政府监督部门敷衍履行职责
　　我国政府的管理队伍中有为数不少的监督部门和监督人员，只着眼于个人利益，对监督这种“得罪人的事”不做，致使监督工作流于形式。有些监督部门的工作人员道德水平低，影响了监督工作的权威性，严重影响到监督效果。有些工作人员对内部执法监督检查的重要性缺乏足够的认识，在执法监督中常常为了交差而进行监督检查。加上现有的监督制约措施与日常检查工作结合得不紧密，使监督措施未能有效渗透到各个监督工作环节中。目前对食品安全监督的效果不如人意，虽然有多种原因，但政府活动中的“暗箱操作”使监督无法介入是一个重要原因。
　　三、提高政府对食品安全监管的对策
　　随着我国食品安全事件频发，提高政府对食品安全监管势在必行，笔者建议政府应该从以下几个方面努力。
　　（一）加强政府的责任意识，将食品安全纳入政府的政绩考核
　　只有将政府对食品安全监管纳入政府的绩效考核，才能在制度上增强政府对食品安全监管的责任意识，他们才能更好发挥监管作用。在发生的食品安全事件里，不少监管不力的官员本应负有责任，却并未因之被问责。明确官员保证食品安全的职责，并将食品安全工作与官员自身利益相结合，就会产生一定的激励与约束作用。在食品危机愈演愈烈的今天，要对监管人员与违规企业进行严惩，拯救的不仅是企业，更是政府的公信力。正如xxxx副总理讲话中说的一样，“要做到信息公开透明，第一时间回应社会关切。提高应急处置能力。对渎职失职行为要严肃责任追究，形成监管的长效机制。”如果在实际工作中，我们能切实做到这些，食品安全的明天就会更好[6]。
　　在食品安全法执法检查整改工作中，各级领导干部尤其是“一把手”的责任心至关重要，将“食品安全”纳入领导干部政绩考核内容，可以强化地方领导干部对“食品安全”的重视。政府部门要完善执法检查记录，根据信用等级实施分类监管，对工作不力、存在失职、渎职或对发生食品安全事故负有责任的政府、监管部门负责人、企业有关人员，依法依纪追究责任。
　　（二）完善管理机制，提高的监管职责与能力
　　我国要借鉴发达国家经验，将其中的一些一般性管理职能交给行业主管部门、中介组织，将行政执法权集中统一到一个行政执法机构，同时提高其行政机关的地位，增强其法律的权威性，加强食品安全的监督检查。逐步形成我国的企业自我约束、行业诚信自律、政府强有力监管、社会广泛参与的食品安全工作新机制，提高食品安全整体水平。
　　1、建立相互制约的监管责任体系
　　我国政府部门要建立健全“各级政府负总责、相关部门负专责、企业负首责”的相互制约的监管责任体系，理清监管范畴和责任边界，使所有的监管对象、监管事项、监管段落等无一遗漏地纳入相关专业部门的监管责任中。政府把企业的食品安全责任与企业的长远发展牢联系在在一起，用高昂的违法成本，让任何一家企业都不敢以身试法。当企业出现违规生产时，立刻取消营业执照，永久不得从事食品业生产[7]。
　　2、加强政府对食品安全的风险管理
　　风险管理机制建设，包括风险分析、评估、交流、防范、管理等。这是政府监督工作中一项必不可少的基础性工作，当然也是一项专业性很强的工作。目前风险管理中存在的问题主要有：缺少基础数据；三是缺少专家系统和学术、技术支持；四是缺少实际工作经验。我们政府解决这些问题，首先要把风险管理机制的建设，作为食品安全监管预防体系建设的一项基础性工作和核心任务来抓，必须以预防为主，提前解构和消除事故因素。政府食品安全监管的成绩，在于如何做到事前预防，而不是事后补救。政府在在食品生产、消费的全过程，建立风险监测网络，通过监测网络提供的动态信息、数据、检材等，做出研判、预警，为科学决策提供依据[9]。要建立食品生产销售项目市场准入的前置性风险评估机制。通过前置性评估把关，不使带有风险隐患的项目入市。建立包括地区间、部门间、政府与部门之间风险信息的交流共享的有效的风险交流机制；建立风险防范的工作机制。
　　我国政府要作好食品安全监管的相关工作，一定要不断提高政府的监管能力，加强政府的能力建设。政府要提高的能力包括顶层设计能力，制度建设能力，组织调动社会监管资源的能力，风险评估、预测预警、防范能力，舆论监控能力，应急处置能力、社会稳定能力，理论、政策等。注重标准化体系的建设，解决政府部门职能分治、职责不清的问题，形成统一高效的组织领导体系。依靠现代科学技术，改变落后的监管局面。四是信息化体系的建设，尽快建立全覆盖的基础数据库系统，真正做到数据清楚，有理有据。加强基层监管网络的建设，全面壮大基层监管队伍，切实提高人员综合素质和专业水平。
　　（三）完善食品安全法制化建设，加强责任追究制度
　　1、完善食品安全法制化建设
　　国家应当把制定国家食品安全标准体系作为今后一项事关长远的战略任务来抓，同时也要作为解决当前食品安全监管问题有据可依的紧迫的现实任务来抓。一经批准的标准，就应纳入技术法规范畴，违反标准就是违法，从而确立标准的强制性和权威性。根据发展需要，及时修订《食品安全法》。让这部法律更符合实际，赋予更强的时代特点，更可操作。我国政府要实施“从田头到餐桌”的全过程质量安全控制，完善食品安全标准体系，增强标准的可操作性，逐步实现我国标准体系与国际惯例接轨。要明确无公害农产品、绿色食品等各类认证的法律地位，培育一批符合国际通行规则的食品认证机构；四是建立劣质产品召回制度，为查处和销毁不安全食品提供法律依据。
　　2、加大案件追查力度，加强责任追究制度
　　我国古代对危害食品安全的行为都施以“重典”，规定以有毒食品致人死命者，要被判处绞刑。即使他人盗食有毒食品致死，食品所有者也要被科以笞杖之刑。为防止引起食物中毒，周代禁止未成熟的果实进入流通市场。宋代不仅对变质食品的安全施行重典，而且对食品掺假等质量问题也很关注。可见，古代政府对于食品安全的监管强调的不仅仅是食品卫生、食品安全，而且对掺假等食品质量问题的监管也非常严格[12]。
　　面对现今日益复杂的食品安全形势，我国政府只有通过对危害食品安全的违法分子施以重罚，杀一儆百才能让犯罪分子受到威慑，才能切实保障广大人民群众的身体健康和生命安全,维护经济秩序、政治稳定和社会和谐。我国政府在当前食品安全立法和监管体制方面，应该包括食品卫生、食品安全、食品质量在内的全方位的食品监管体系。
　　我国政府的食品监管部门要严格履行监管责任，针对食品安全存在的突出问题，要依法严厉查清；对食品生产经营违法行为涉嫌犯罪的，要积极与公安部门联合行动，追究其法律责任，并在行业内公布，引起其他企业的高度重视。我国相关的职能部门对食品安全问题不能过轻处法，要依法加紧立案侦查，加大刑事打击力度，使食品违法人员受到应有的处罚。
　　（四）坚持不懈开展食品安全整治活动
　　食品安全是关系民生的大事，食品安全工作应该是一项需要长期坚持的工作，政府对食品安全监管是一项常态化工作，应当以预防为主，从源头抓起，应该坚持不懈地开展各类食品安全专项整治活动。我国政府要定期深入开展对各类食品的安全检查，如对食品非法添加和滥用食品添加剂进行定期检查，每月检查两到三次，时间都不确定，这样才能检查出效果。
　　政府要从食品安全的源头抓起，加强对农（畜、水）产品、食品原料生产基地的建设的监管，使食品在加工阶段就能保障安全生产，标准化生产。政府要对群从反映强烈的食品安全地区与食品安全方面的问题进行长期地检查，对重点食品进行重点检查，对所有食品实行不定期的抽检活动，总之，政府要通过经常性的食品安全整治活动，提高政府的食品安全监管职责。
　　（五）政府要创造食品公平竞争的环境
　　随着我国食品安全问题不断出现，不仅降低了公众对政府的信任，也反映出政府在食品监管方面的能力有待加强。在我国食品安全问题如此严重的情况下，强化政府的监管责任，对食品的安全监管能起到积极作用，但是食品安全监管是一项长期的工作，需要政府为食品企业创造一个公平竞争的环境。
　　在企业发展过程中，大企业的实力雄厚，不易受到外在风险的影响，大企业更应该生产出合格的高品质的食品，当大企业生产不合格的安全食品，要对其进行严厉惩处，使其不敢再犯第三次。由于中小企业抵抗风险能力弱，对材料上涨，工资上涨的压力很大，因此，政府要对中小企业实行适应的减免税收政策，提高中小企业的生存能力，使市场进入一个良性竞争的阶段。
　　（六）完善行业自律机制，加强社会管理
　　通过社群组织自发、有序地形成多中心自主治理结构，解决公共事务治理中的机会主义行为，保证系统持久、健康发展。从性质上看，政府监管是一种他律机制。在食品安全监管领域，非常有必要在政府他律机制之外，有效建立一个社会性的自律机制，形成他律机制和自律机制相配套的双约束机制。但是，目前我国行业协会难以发挥行业自律作用，与政府的行政化、大型化、形式化有必然联系。政府没有合理让渡行业组织管理事权，许多行业组织不掌握应有的管理资源。所以，许多行业协会不能实质性地开展工作，流于表面、流于形式。由于行业自律机制是政府对行业、对市场实现延伸管理的重要途径，所以，我国政府要强化行业自律机制建设。加强行业协会自理、自律组织的建设，真正把行业协会办成行业、企业和从业者的自治、自理、自律性组织。坚持就近就便、微观化原则，以人数和户数适中、便于管理协调服务为条件，形成分治性组织布局。组成形式多样的小型自治、自理、自律联合体，相对独立、自成体系、互不隶属，实现自主有效的微观管理。我国政府在对食品质量安全进行监管的同时，要引入了行会管理，通过行业自律，对食品质量进行把关并监察其不法行为。
　　我国政府工作报告要更好的对食品安全进行监管，就应积极推广运用现场快速检测技术，推进食品安全监管和信息服务平台建设。如在快速检测技术方面，建立食品安全快速检测技术有80余项，乳制品生产电子记录信息覆盖率达100%。隶属政府检验机构43家，社会第三方检验机构20家[12]。我国只有整合食品安全检验检测资源，形成政府、社会、企业三位一体的食品安全检测体系，才能更好的对食品安全进行监管，同时还要将科技手段应该在监督工作中。
　　结论
　　食品安全问题是我国目前经济生活中的一件大事，由于我国政府监管体系不完善，使得我国食品安全问题频发，引起公众的不满。做好食品安全工作，保障人民群众身体健康和生命安全，是各级政府及部门义不容辞的责任。我国政府必须意识到职责所在，强化食品安全行政执法意识和责任意识，依法行政，规范执法，切实提高食品安全监管水平，促进社会和谐健康发展。
　　参考文献
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　　[2]食品安全拷问政府监管地沟油瘦肉精沉疴难除.法制日报.2012年01月06日
　　[3]许凯.许凯：政府对食品安全监管缘何屡失效.国际金融报.2011年04月27日
　　[4]连辑.加强食品安全监管的思考和建议.行政管理改革.2011年10月12日
　　[5]加强食品安全监管切实维护各族群众身体健康.新疆日报.2011-05-05
　　[6]杨慧子，刘博.论我国政府对食品市场的监管——食品安全问题引发的思考.企业导报.2011年12期
　　[7]何海宁.食品安全，为何也一国两制？——食品安全监管特区揭秘.南方周末.2011-04-07
　　[8]食品安全监管给力体系化建设是关键.食品产业.2012年1月3日
　　[9]陈君石.院士称应建立从农田到餐桌食品安全监管体系.新京报.2011年05月16日
　　[10]加强食品安全监管切实维护各族群众身体健康.新疆日报.2011-05-05
　　[11]张炜达.古代食品安全监管述略.光明日报.2011年05月26日
　　[12]阎祖强.推进科技手段在食品安全监管中的应用.东方网.2012-01-06
　　[13]LiuYaping.astudyoffoodsafety.CentralCompilationandTranslationPress
　　.2011