乡村治理过程中对纵向利益冲突的法律规制

论文摘要：冲突现象在所难免。乡村治理过程中对纵向利益冲突的法律规制。
论文关键词：乡村治理，纵向利益，冲突，法律规制


自二十世纪的八十年代开始，“家庭联产承包责任制”拉开了我国农村改革的序幕，原有的计划经济体制被打破，人民公社制度也随之解体，乡村改革迈向了一条从“统治”到“治理”的发展道路，治理主体随之呈现出多元化的景象，也同时表现出“无序”状态的混乱。面对乡村治理的“权力空白”，党和政府引入了“村民自治”的治理方式，这种政策导入的结果使得原来利益一元化的格局被打破法学论文，产生出乡镇政府、乡村精英、村民个体等利益主体的多元分化与矛盾冲突。这些利益冲突是一种纵向的矛盾冲突，即一方是权力或经济资源占优势的主体，另一方则是毫无资源占有优势的主体。这种纵向利益的矛盾冲突与村民之间的民事冲突相比，问题更加尖锐、影响更加深远、破坏力更强大。因此，解决纵向利益的矛盾性冲突，对于实现乡村“善治”的目标就具有更为根本性的意义。

一、纵向利益冲突在乡村治理过程中的现象展示

客观地说，在乡村治理进程中的纵向利益冲突的主体主要表现为乡镇政府、乡村精英和普通村民，三者之间的相互依赖与对立就构成了彼此之间的矛盾。

（一）乡镇政府与村民个体之间的利益对立

在计划经济时期的中国农村，国家权力渗透到乡村的每个角落并深深地影响着每一个农民的命运，人民公社作为“国家权力的代言人”而形式地存在着，只要它能完成国家的政治和经济指标就行，并不需要为自己做过多的利益考虑，也不允许为自己的利益与国家对立论文提纲怎么写。而在改革开放之后，我国的乡镇政府成了“上传下达”最基层的政权，虽然它们可以依据《村民委员会组织法》的规定，表现出乡镇政府与村民委员会是“指导与被指导”的关系，但事实上的乡镇政府的角色定位“逐渐从‘代理型政权经营者’转变为‘谋利型政权经营者’”。[1]它的自主权力不断增大，基层政府的官员也开始积极地为谋求自身利益而工作。这样法学论文，乡镇政府一方面作为“国家权力的代言人”能够运用国家赋予的权力谋求利益，强制实施国家的法律和政策，驯化村民遵照政府的文件实施自己的行为。但是，规范的“国法”与自然而成的“民间法”的“水土不服”，必然会造成社会利益与个人利益的矛盾冲突；另一方面，权力的拥有者——乡镇政府官员也就很容易利用手里的权力进行“寻租”，他们将以“国家的名义”谋求自身利益的最大化，把以公权谋私利的活动变得正常而合法，但它却会加剧乡镇政府与广大村民之间的利益冲突。特别是在现行乡镇的管理体制中，政绩的是否突出往往成为考察地方官员的重要标准，乡镇官员为了免受处分或为了升职更快，常常出现“不顾当地经济社会发展的实际情况，盲目上项目搞政绩工程，甚至中饱私囊”[2]的情况，这也不可避免地加深乡镇政府与村民之间的利益冲突。

（二）乡村精英与普通村民之间的利益对立

依据“乡村治理”著名学者贺雪峰教授的意见，村庄精英分为治理精英和非治理精英，前者掌握村庄正式权力资源，后者掌握传统资源等其它资源。非治理精英按照其发挥主要作用的领域不同又可分为经济精英与文化精英。[3]在我国广袤的农村法学论文，随着社会形态由传统类型向现代社会的转型，作为宗族势力和传统文化代表的文化精英们，正逐渐被经济精英所代替，文化精英们的社会影响力日益势弱而经济能人的力量不断加强。

具体落实到在当下“乡政村治”的格局下，村民委员会是《村民委员会组织法》规定的村治主体，作为村干部的治理精英是权力资源的拥有者，村民直选产生的村干部本应只作为村民的“代理人”，通过为村民谋利益的方式实现自身的利益，村干部应与村民构成“利益共同体”。但在现体制下，乡镇政府通过党委的控制实际上控制了村委会，加之税费改革后，村干部的报酬全部来自乡镇财政，可以说“自治主体”的人事，财政大权均被牢牢控制。乡镇成了村干部真正的“委托人”。在乡镇政府对村委会“压力型体制”下，村民——村干部的委托代理链条逐渐被弱化，乡镇——村干部的委托代理链条反而大大加强，乡镇与村干部构成了实质上的“利益共同体”。在某种意义上，村庄精英的角色异化成了另一个“乡镇政府”。在国家取消农业税后法学论文，税收与计划生育虽已经不再是村干部工作的重点，然而各种上报的表册、数据却成了的硬性指标，以所谓“新农村建设”名义进行的乱收费、乱摊派，在土地征用补偿中非法牟利等却成了村庄精英侵害农民利益的新方式。学者吕世辰等人在山西做的调查表明：有近40%的被调查对象认为在村庄精英身上存在上述的问题[4]，并且，乡镇企业主、私营企业家等经济精英要想利用乡村资源获取经济利益就必须获得村委会的认可，因此他们也纷纷通过选举进入到治理精英的行列，以期获得经济与权力的双重资源论文提纲怎么写。在这种情况下，毫无优势可言的个体村民的利益就难以得到保障，甚至时刻面临着利益被侵害的危险，因此，其与村庄精英的利益矛盾就难以避免。

二、纵向利益冲突化解机制的客观缺陷

在上述纵向利益的冲突中，村民个体无疑处于极为弱势的地位。在乡村利益的博弈过程中，如果农民总是成为“失败者”，其利益诉求在体制内长期被忽视，那么现实中上访，暴力对抗等体制外的利益表达方式就可能成为村民谋求利益的常态途径。这无疑会影响整个社会的稳定。因此，国家权力试图通过制度化的利益冲突解决机制来防止这种现象的出现。这些机制包括直接选举制度、政府信访制度、人民调解制度、司法诉讼制度等。然而这些制度并未发挥有效表达利益诉求法学论文，解决利益冲突的作用，原因是这套机制自身存在许多缺陷，影响了其功能的发挥。

１.现行利益冲突化解机制的行政化

纵向利益冲突的重要原因之一就是一方主体凭借权力资源占据博弈的优势地位。乡镇信访机构本身属于政府组织，法治的重要理念之一是“禁止自己做自己的法官”。在公权力侵犯私权利的情况下，村民个体的诉求很难通过信访途径获得公正地解决，遇到更多的则是相互袒护和推诿。这一问题还出现在人民调解制度当中，许多人民调解组织成员甚至领导都由权力拥有者担任。据人民网报道“在南通市、县、乡两级社会矛盾纠纷调处中心主任均由同级党委分管政法工作的副书记兼任。”[5] 在司法难以独立的大背景下，基层法院的司法行政化的现象更加严重，首先是法官人事上的行政化，按照现行基层法院的人事制度，一般在法院院长之下设立数名分管刑事、民事、和行政案件的副院长，法官的审判经常受到“领导”的干预。“一些有“影响”的案件，当事人往往会直接找到院长、分管院，而院长、分管院长也往往会亲自过问。这时法官在案件处理上往往要考虑院长的意见论文提纲怎么写。”[6] 其次是由于基层法院的财政由乡镇政府把持，在涉及乡镇政府的诉讼过程中难以公正审判，而且公检法常常在政法委组织下分工合作、共同行动，成为政府执法的工具。基层法院的行政化使司法权无法成为乡镇政府及村委会的有效制约力量，因而也就难以解决纵向的利益冲突。

2.现行利益冲突化解机制的非法治化

任何制度的运行都应该纳入法治轨道法学论文，否则其结果往往是负面的。现行纵向利益冲突化解机制在“权大于法”的乡土社会不可避免的存在着非法治化的问题。直接选举制度为村民提供了一个表达利益诉求的平台，通过选举村民理应可以选择自己利益的代理人，罢免自身利益的侵犯者，但是村民选举很容易受到乡镇政府的控制，甚至绕过法律程序以直接或间接地方式任命村干部，因此农民的选举积极性也不高，甚至表现出选谁都“无所谓”的消极态度。基层法院在审判过程中，特别是在审理涉及村委会等权力主体时，时常存在严重违反法治原则的现象。《农村法官判决模式研究》一文的作者姜振业在对一起村委会欠款案的考证后指出：“在审理这起案件的法官显然是受到外力的影响，结果案件就按照王某（即党委主席）的意见拖而不办。”[7] 法院的审判方式也并未按照“程序正义”的原则经过法庭调查、法庭辩论、法庭合议的程序进行，相反炕上法庭、田间法庭却随处可见。这种审判方式虽然对解决普通的民事纠纷具有高效率，低成本的特点，但是这样连最低程序都难以保证的司法审判模式对于形成司法权威，牵制过于强大的地方政府权力，进而解决本文中的纵向利益冲突问题并无多大裨益。

三、创建纵向利益冲突化解的法律规制

和谐社会的重要特征之一是在承认利益多元化的前提下，通过建构有效的，法治化、常态化的利益诉求与协调机制达到利益的相对均势与平衡。现行制度设计的上述缺陷难以达到有效协调纵向利益冲突双方的目的，寻求新的冲突解决路径就成了乡村治理的当务之急。笔者认为法学论文，这种新的路径必须首先解决乡镇政府的角色定位和权力制约的问题，在此基础上构建以基层法院为中心的纵向利益冲突解决机制。

1.乡镇政府：由权力型政府向法治型政府转化
《中华人民共和国村民委员会组织法》规定了乡镇政府对村委会的权力界限，即进行指导，而非领导。但是这样的规定显得过于笼统与模棱两可，况且党的政策又规定了乡镇党委对村党委的领导关系，这两种相互矛盾规定的使乡镇政府的角色定位出现了偏差，对村委会的权力型统治仍是其运作的主要逻辑。所以，在法律与政策层面应当理顺二者的关系论文提纲怎么写。一方面要积极推进乡镇政府改革，承认乡镇政府的利益主体地位，在保证国家利益的前提下明晰乡镇政府的具体职能与权力界限，使乡镇政府在法律允许的范围内谋求自身的利益；另一方面，要让村委会的人事、财政真正独立于乡镇政府，打破村委会成为乡镇政府“附属机构”的现状，改变“乡镇——村委会利益共同体”的局面。另外，乡镇党委对乡村党委的领导关系应该合乎法治的要求，更多地进行思想上与政治上的领导，而不应当过于干预地方的人事，财政等村民自治领域范围内的事务法学论文，真正实现乡镇政府由权力型政府向法治型政府的转化。

2.基层法院：由司法行政化向司法独立化转化

人们选择司法程序解决利益冲突的原因是司法的独立性与程序公正在大多情况下能够保障结果的实质正义。但作为纵向利益冲突弱势一方的村民个体却普遍存在“厌讼”情节，因为司法的行政化让“民告官”的诉讼几乎没有什么胜算，在加上诉讼成本，诉讼效率等问题也使得村民更愿意寻求政府或其他体制外的途径解决。从某种程度上讲，纵向利益冲突的发生根源于国家权力，特别是乡镇政府所代表的行政权的不受约束与肆意妄为，而作为立法、司法、行政三大权力之一的司法权理应成为行政权的有效制约。基层法院要在乡村治理过程中有所作为就必须保障最低程度的程序正义：司法独立，这一原则有赖于司法体系，甚至整个权力体系的整体变革。只有改变司法官僚化的人事制度以及法官报酬政府控制的财政制度，才能为司法独立提供基础。另外。程序化的司法制度要求完善的法律服务体系，然而我国农村的法律服务现状不容乐观。“律师服务的城乡二元结构仍然存在，律师主要在城市开业，农村地区当事人寻求律师法律服务相对困难，律师服务还不够深入。”[8] 改革现行基层法律服务制度，打破律师服务的城乡二元结构，以较低的成本实现乡村法律服务体系的建构将是引导纵向利益冲突解决机制走向法治化的重要环节。


参考文献：
[1]杨善华，苏红．从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”———向市场经济转型背景下的乡镇政权[J]．社会学研究，2002，(1):34．
[2]郭云春，刘梅芳．利益博弈下的乡村治理———透视村民自治的新视角[J]．西北第二民族学院学报，2003，(1):103．
[3]仝志辉，贺雪峰．村庄权力结构的三层分析——兼论选举后村级权力的合法性[Ｊ]．中国社会科学，2002，(1):158-167．
[4]吕世辰，胡宇霞．农村精英及其社会影响初探[J]．山西师范大学学报， 2003，(1).:121．
[5]奚彬．江苏“社会矛盾大调解”机制一年调处纠纷29万起[EBOL]．
//www.people.com.cn/GB/shehui/，2005-1-13．