中美湿地保护的立法比较

论文摘要：世界上许多湿地资源丰富的国家大都建立了关于湿地保护的法律体系。例如美国从20世纪60年代起，联邦政府和州就已经开始立法保护湿地，并广泛开展湿地科学研究工作。
关键词：湿地保护，美国，立法比较，可持续发展


湿地是重要的生态系统，又是宝贵的自然资源，在自然界和人类生存发展中发挥着不可替代的重要作用，具有巨大的生态、经济和社会效益。因此，保护湿地已成为世界许多国家进行环境保护的重点。世界上许多湿地资源丰富的国家大都建立了关于湿地保护的法律体系。例如美国从20世纪60年代起，联邦政府和州就已经开始立法保护湿地，并广泛开展湿地科学研究工作。本文将在对比研究的基础上，借鉴美国湿地保护立法的成功经验，以期完善我国湿地保护的立法。

1、美国的湿地保护立法实践

1.1美国对湿地的定义

美国是世界上率先提出和使用湿地概念的国家。美国湿地的法定定义最早出现在1972年美国工程兵和环保局出台的《联邦水污染控制法》（又名《水清洁法》）中。随后，美国各州湿地立法也纷纷对湿地的定义和范围作出规定。他们也采取了《清洁水法》中有关湿地的法律概念。但是由于各州的湿地状况、对湿地的保护能力和保护目的各有不同，因此各州结合自身的实际情况，对湿地立法概念作出不同界定，均具有一定的合理性。

1.2美国的湿地保护立法体系

美国实行的是联邦制的政治体制，在湿地保护立法领域，形成了以美国宪法为基础，联邦、州和当地政府湿保护法三级效率各异、相互配合的体系。但联邦在湿地保护方面发挥主要的作用，设立了许多管理机构负责相关湿地保护法律的落实。

美国联邦立法体系中涉及湿地保护的法规十分丰富，如：《鱼类和野生生物协调法》、《河流与港口法》、《流域保护与防治法》、《沿海湿地规划、保护与修复法》、《紧急占用湿地资源法》、《水资源开发法》。

联邦湿地法规不具有优先适用的效力,各州可以自由地制订和适用自己的湿地法规。目前共有加多个州制订了湿地保护法,如新罕布什尔州的《湿地填埋和疏浚法》。根据所占有的湿地类型的不同,各州对湿地采取不同模式的立法形式,对内陆湿地。

1.3美国湿地保护立法体系具备如下鲜明特点：

1.3.1立法理念较为科学而完整

1989年，美国将“净减少量为零”确立为国家目标，它是美国湿地保护的立法理念中最为精髓的部分，该理念不是简单的将湿地保护起来，而是从宏观上保持湿地的总体数量稳中有升，将湿地保护的重点放在恢复和重建，维护和改良湿地上，充分体现了兼顾保护和开发这两个相互矛盾的需求体。“净减少量为零”的理念，既可以保证在湿地保护政策下湿地周围居民的生产生活可以正常进行，又可以保证湿地资源不会因为生产生活而遭受不可挽回的损失。

1.3.2对农业活动的规制科学且有效

湿地资源的破坏，大部分是由于过度和违法开垦、捕鱼、割草、放牧、伐木等农业活动造成的。但是，根据《清洁水法》的规定，正常的农业和渔业活动无需经过工程兵部队审核许可，因而容易在保护与利用湿地资源之间产生矛盾。在1986年《粮食安全法》中这一矛盾得到了解决，该法制定的有关“湿地破坏者”的条款规定，自1985年12月23日以后在湿地改造成的农田里种植作物的人无权从联邦农业补助项目中获益，即无权获得价格保障、谷物保险、灾难援助和低息贷款等利益。

1.3.3公众参与制度完善

美国拥有广泛的社会参与政策，通过立法和相关制度建设搭建公众参与湿地保护的平台，利用社会力量增加湿地保护投入，并通过湿地保护信息公布制度加大社会监督是发达国家湿地保护政策的新走向。具体体现在美国宪法第5条修正案“正当法律程序条款中规定了政府在对湿地利用采用限制性措施之前，应当举行听证会，并允许当事人向法院提起诉”。听证能够确保公众参与湿地保护，有利于湿地保护和利用的合理平衡发展。

1.3.4湿地保护的管理机构科学

美国联邦设立了许多管理机构负责相关湿地保护法律的落实，如：安全部工程兵部队负责包含可航水体的湿地的保护，内政部、商业部、国家海洋与大地管理局负责管理国家的海岸资源，农业部自然资源保护局负责保护湿地不受农业保护的影响。这一管理模式的设置能够保证每一部法律都能得到有效的监督和执行，不同的管理部门在不同法律管辖的湿地范围和法律授予的权限范围内行使权力履行义务，相互配合，形成了统一协调的管理体系。

2、我国的湿地保护立法实践

2.1我国对于湿地的定义

1992年我国加入《湿地公约》后，湿地逐渐进入立法的视野，一些法律中开始陆续使用“湿地”概念，并将其作为一个单独的对象加以限制。例如《自然保护区条例》第十条第三款规定：“具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠”应当建立自然保护区。

从1992年起，地方立法中也开始加强对湿地的保护。黑龙江省、辽宁省、上海市等部分地方性法规或政府文件中明确将“湿地”作为保护对象，一些省（自治区、直辖市）已经出台地方性法规、规章，如《黑龙江湿地保护条例》、《陕西省湿地保护条例》等均使用了湿地概念。但是这些规定大都及其简略，缺乏详细具体的规定。这与国家层面上的法律法规中尚无明确科学统一的湿地法律概念有关。

2.2我国的湿地保护立法体系

从国家立法来看,我国至今尚无一部专门的“湿地法”。因此,在湿地保护方面缺乏立法的针对性与直接的立法依据，湿地立法工作是作为整体自然保护工作的一部分加以纳入立法的范畴。近十几年来,我国相继颁布了一系列有关自然资源及生态环境保护方面的法律法规,如《森林法》(1983)、《水污染防治法》(1984)、《野生动物保护法》(1988)、《水土保持法》(1991)、《海洋环境保护法》(1999)等15部法律都与湿地保护有关。与湿地保护有关的主要行政法规有《风景名胜区管理暂行条例》(1985)等18部。

在地方层面专门湿地立法已有了突破。目前，我国已有黑龙江、江西、陕西、广东、湖南等省在湿地保护立法方面已开先例。《甘肃省湿地保护条例》、《黑龙江省湿地保护条例》、《湖南省湿地保护条例》、《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》等等已相继出台生效，现在不少地方正在审议本地区的湿地保护条例。这些保护条例制定出台为国家湿地保护立法和其他地区的地方立法提供了经验和参考。

2.3我国湿地保护立法存在的问题
2.3.1湿地保护的立法过于零散。 由于国家缺乏统一立法，缺乏对地方立法的统一指导，使得国家和地方的湿地立法缺乏一致性。有些仅仅是从侧面、间接的进行调整,如《环境保护法》。有些虽然是有对湿地进行直接的调整,但是法律对其规定过于简单,缺乏可操作性,只作为一种宣告而已。而且有的规定较为详细、具体的一些地方法规、规章和政策文件,因效力等级太低和偏重于个别较重大的湿地的单独保护,难以形成全国性的有效的法律制度。

2.3.2湿地管理部门混乱。湿地保护管理、开发利用牵涉面广、部门多,至今尚未形成良好的协调机制。在现行立法体制下,湿地归林业部门,同时不同资源要素由不同机关分支管理,环保、土地、林业、渔政、交通、卫生等部门都有可能涉及。由于不同地区,不同部门,因在湿地保护、利用和管理方面的目标不同,利益不同,矛盾较为突出,这不仅不利于湿地整体之保护,有时甚至会加剧破坏，影响了湿地的科学管理。

2.3.3缺乏社会公众的监督。企业对湿地资源的开发、利用、保护等生产经营活动或政府的公益行动均会对湿地区域范围内或周边居民，特别是对依靠湿地资源生存的当地居民的生产生活带来不同程度的影响。我国现有的湿地保护立法中的公众参与原则仍停留在法律的原则性规定之中，尚未具体化、制度化，缺乏可操作性，特别是公众参与权的行使程序基本上付之阙如。没有明确规定对妨碍公众参与湿地保护的制裁措施，缺乏相应的法律救济。

2.3.4湿地的开发与保护缺乏协调性。在对湿地资源进行保护的同时，必然会影响到一系列的经济建设活动。由于相关协调机制的缺失，造成经济发展受阻或者湿地遭受破坏的情况时有发生。如1996年建成的大庆市龙虎泡南北走向的八支干引水工程使得扎龙保护区严重被毁。目前各个地方的湿地法规大部分都写明了湿地范围内禁止从事的活动、湿地范围内违法活动的处罚措施，但没有规定关于湿地保护措施的磋商机制。湿地保护与开发利用之间的权衡，需要立法进一步作出规定。

3、美国湿地保护立法对我国的启示和借鉴

3.1美国湿地保护立法概念的启示和借鉴

1992年我国加入《湿地公约》之后，真正把湿地整体作为一种资源纳入法律的调整范围，湿地概念也开始出现于个别法律中。我国关于湿地保护管理的立法已经进入了非常关键的阶段，湿地法律概念的界定应该既与国际接轨，又要符合我国国情，并要具有较强的可操作性。根据《湿地公约》以及美国湿地概念立法的启示，建议将湿地立法中的法律概念和范围定义为：湿地是指具有调节水温状况，庇护野生动植物等生态功能，以保护生态系统和野生动植物为主要目的的常年或季节性的天然水体、积水地段和人工水体。

3.2美国湿地保护立法内容的启示和借鉴

3.2.1湿地开发与保护并重

美国湿地保护政策的精髓是“零净损失”目标，改目标虽然要求稳定并且最终增加湿地的存量，但并不表示个别湿地在任何情况下不能触及，而仅仅是指总体湿地量在短期内达到增减平衡，长期内有所增加。湿地的“零净损失”不仅仅停留在数量上，还包括湿地所提供的功能和服务也没有净损失。因此，除了在新建和恢复湿地上努力外，维持和改良剩余湿地的质量也是一个重要目标。这样的政策目标，既兼顾了开发的需要，又可以保证湿地对社会所提供充足的服务。

3.2.2构建完善的法律体系，注重各部门之间的协调

美国继《清洁水法》404节规定许可证制度后，湿地转换为农用地的门槛提高了；《税收改革法》取消了转换湿地成本的税收优惠待遇，进一步提高湿地转换的成本。这一系列举措增强了政策实施的效果。另外，“零净损失”目标，是环境、农业、商业、研究机构、政府部门等各领域领导者共同讨论的结果，体现了各部门之间的高度协调。因此，为更有效的保护湿地，我国应从国情出发，颁布各项法律，建立相应的配套制度，形成完善的法律体系。并且，不断加强各部门之间的协调，在不同时期实行不同的湿地政策。

3.2.3公共利益与个人利益之间寻求平衡

美国采取了对湿地所有权行使加以限制、公共购买、征用等方式，力求在公共利益与个人利益之间寻求平衡。基于社会公共利益，重视对湿地的保护，而个人则可能发现将湿地转换成其他用途对其更有利，这就产生了公共利益与个人利益之间的冲突。我国应该采取一系列措施平衡好公共利益与个人利益。

3.2.4完善社会公众监督机制

资源的保护不仅要靠立法的规制和政府的监管，更要依靠社会公众的参与，包括公民环保意识的提高，从而外化为主动保护资源和环境的行为，避免破坏资源与环境等现象的发生。因此，保障公民的环境利益的第一步即是通过立法手段让公众广泛参与到环境保护之中。在湿地保护及监管的过程中，要充分体现公众参与原则，并且公众的参与应该贯穿于湿地保护的全过程，包括事前预防的公众广泛参与、事中监管的信息公开和社会监督、事后法律责任追究过程中的公民维权。我国的湿地保护立法应当将公众参与列入原则性的规定，并通过具体的制度来实现公众参与，比如意见征询与公告监督制度、听证会制度等。


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