论控制行政自由裁量权的标准

发布日期：2004-08-27 文章来源：互联网

　　行政自由裁量权是指法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理原则，自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。行政自由裁量权使行政机关在管理过程中有更大的能动性，但是，行政机关只有合理地行使自由裁量权，才能达到提高行政管理能力，维护法治的目的。从行政自由裁量权自身的“自由”属性来看，存在着职权滥用的条件。行政自由裁量权的滥用，对行政法治是一个极大的威胁。随着社会经济文化生活的发展，人类生存空间的拓展，社会生活内容的日益丰富，国家的行政管理职能在相当长的时间内是会绝对增加的，作为行政权核心内容的行政自由裁量权也是绝对扩大的。行政自由裁量权的存在是否破坏了法治，不是看其量的多少，而要看对其进行控制的机制是否完善。

　　对行政自由裁量行为进行控制必须强调严格遵守一定的标准。在西方国家，常常根据所谓“法律精神”等理论，通过具体的判例等形式提出一些执法、适法的原则和滥用自由裁量权的标准，来认定行政自由裁量权的使用是否合理。例如，美国在这方面的标准有：不符合法律规定的目的；不相关的考虑；不合理的决定；违背自然公正原则等。法国行政法院判例通常认定的不适当的自由裁量行为是：行政行为的目的不是公共利益，而是个别人的利益或所属集团的利益；符合公共利益但不符合法律所规定的特别目的；程序滥用等。还有学者提出，一个合理的行政自由裁量行为应符合以下标准：行政自由裁量行为的理由应是合理的；据以作出决定的理由应与授权的目的有直接的关系；公务人员应没有偏私，他不应在公务行为的结果中有任何私人利益，或在受其行为影响的任何一方中有私人利益；行政机关的自由裁量行为之间应保持一定的连续性。

　　笔者认为，我国在对行政自由裁量权的控制中必须提出三项标准：

　　一、行政机关的行政自由裁量行为必须符合法律授权的目的。

　　行政自由裁量权是由法律明示或默示授予的。立法机关总是基于一定的目的而授予行政机关自由裁量权，法律授权的目的是对自由裁量权的一个重要限制。立法机关授权的目的，为行政人员的行为提供了原则性的指导。行政机关违反法律授权目的的行为大体上可以分为两类：一类是实体上违反法律授权目的的行为，另一类是在程序上违反法律授权目的的行为。所谓在实体上违反法律授权目的的行为，是指依照不正当的目的作出行政自由裁量行为。任何法律、法规在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。行政机关行使自由裁量权的，必须正确理解授权法的立法意图和精神实质。如果自由裁量行为违背了授权法的意图，就是不当的行为。与授权法的目的不符的不当行政行为主要有两种情况：一种是以机关自身或者个人利益取代法定的公共利益，如行政机关出于财政动机加收过往车辆的某些费用；另一种是虽然符合公共利益的目的，但违反法定的特殊目的。从自由裁量行为的目的分析其适当性有一种情况是比较困难的，那就是双重目的或多种目的的混合。行政机关容易以合法的目的为借口，掩盖其不适当的目的。对于这种情况判定其行为的适当性是比较困难的，必须对自由裁量行为的全过程进行细致的调查和分析。而在程序上违反法律授权目的的行为，主要是指任意的延迟或不作为的现象。任意的延迟或不作为可能给当事人带来巨大的损害，同样违背了授权法的目的，是超越自由裁量权的行为，法院应强制行政机关履行非法拒绝履行或不当迟延的行政行为。

　　二、运用行政自由裁量权作出行政行为，必须建立在正当考虑的基础上，并符合情理。

　　所谓正当考虑，是指行政机关在作出行政行为时，对于相关因素应当考虑，对于不相关因素应当排除。对于法律所要求的因素必须考虑，如在治安行政处罚中，对于可以从重、从轻和免于处罚的条件应当予以考虑，而对于其它不相关的因素则不应予以考虑。此外，运用自由裁量权作出行政行为，还必须符合情理。这里的情理，是指事物的客观规律以及大多数人普遍认为的公平合理的标准。

　　三、行政机关的行政自由裁量行为之间应保持一定的连续性，以使其作出的行政自由裁量行为具有可预见性。

　　行政机关一旦确立了某些标准、原则，它本身也必须遵循，除非有充分的理由否定这些标准和原则的合理性和合法性。坚持同等情况要同等对待，不同的情况要不同对待。这样，个人就可以依据行政机关已作出的自由裁量的决定预见他们自己的行为的后果，并在此基础上建立他们对行政机关的期待。如果自由裁量行为的结果与公众的期待相差较远，公众就无法对行政自由裁量行为的结果建立期待，这时就可能出现不公正的自由裁量行为。

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