重大火灾隐患的法律防范与治理策略(3)

　2.缺陷明显。
　　
　　规范性文件的缺陷主要表现在两个方面：（1）规范性文件制定程序缺失。与规范性文件的作用反差巨大的是其制定程序的科学性和系统性整体缺失，多数规范性文件制定程序随意性较大。有些地方政府关于规范性文件的制定专门通过了相关程序，但整体来看远没有达到合法、合理、科学、系统等基本要求，尤其是对规范性文件内容的合法性与合理性审查及其纠正程序更是难以令人满意。
　　
　　（2）规范性文件的非“法”地位造成“脱管”事实的存在。我国行政法理论界对于其他规范性文件的认识统一度较高，即规范性文件是政府及相关部门应行政管理需要制定的效力低于行政规章的具有普遍性的规范文件。也就是说，规范性文件涉及公民或组织的权利与义务，但却不属于国家法律的范畴。这样的定位，造成了规范性文件在一定程度上的脱管状态。既然不属于国家法律体系，对其要求也就自然降了下来：制定主体随意性较大，规范内容任性等现象大量存在，由此导致监管难度极大。
　　
　　首先，制定主体混乱，素质不一。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《人大监督法》）只提到了人大、政府、最高法院和最高检察院有权制定的规范性文件。实际上，在行政治理领域，规范性文件无处不在，几乎所有的行政机关都有制定规范性文件的权力和事实。在这样一种制定主体现状下，要实现对于所有的规范性文件进行合法性审查及合理性控制，难度较大，纰漏难免。
　　
　　其次，规范性文件的内容任性现象大量存在。规范性文件制定主体的泛滥必然导致其内容的任性。一旦直接作用于社会生活的规范性文件的内容任性，对于国家法治秩序的破坏就可能成为必然。某些规范性文件随意划定地方利益分割版图，有的任性表述一己部门利益---甚至是地方立法或部门立法都不敢触及的利益，在规范性文件的“政策性红头文件”下，甚至有些关乎公民基本权利保护的大问题，竟然几乎也变成了地方或部门随意拟就的且执行力极强的“意旨”.而这些规范性文件往往来得迅速，内容较为任性且作用持久，清理起来却异常艰难。
　　
　　再次，对规范性文件的监管严重不足。第一，事前和事中监管制度不足。对规范性文件制定的事前和事中的监管非常重要，但这些监管却严重欠缺。
　　
　　第二，规范性文件备案制度有缺陷。我国《人大监督法》专辟一章即第五章规定了“规范性文件的备案审查”.但实际上第五章只规定了司法解释的备案问题，对于大量存在的其他规范性文件似乎只是给出了一个标题，关于其备案的基本要求及主要程序并没有涉及。第三，审查程序缺失，审查力度较弱。与我国对法律、法规、规章的审查程序相比，规范性文件的法定审查局限性很大。我国《人大监督法》中关于规范性文件的审查，寥寥几笔，只涉及了上级人大对下级人大、人大对政府、人大对司法解释等规范性文件的审查，大量其他主体制定的规范性文件游离于审查范围之外。第四，行政规范性文件司法审查效果不理想。《行政诉讼法》修改之后，行政规范性文件的审查问题在一定程度上得到了解决，但因其受制于以具体行政行为的发生为前提，致使审查还处于初始的艰难摸索阶段，审查效果并不理想。
　　
　　（二）、技术标准问题不容忽视。
　　
　　对于重大火灾隐患治理来讲，技术标准是一个非常重要的规范依据。治理重大火灾隐患，首先就是重大火灾隐患存在与否的判断问题，而现今权威的依据就是公安部的《重大火灾隐患判定方法》（GA653-2006,以下简称《判定方法》）。如果隐患根据《判定方法》的技术标准被判定为重大火灾隐患，相应组织或个人等就要依法整改或被依法采取强制措施。所以，《判定方法》在重大火灾隐患治理过程中是一个非常重要的规范依据。在消防治理过程中，技术标准其实无处不在，数目众多，是消防安全治理中不可缺少的规范。这些技术标准，成为公安机关消防机构进行消防治理的直接依据，往往是用这些依据衡量之后，确定有违反消防管理规范的事实存在后，才会产生消防责任的划分与承担。
　　
　　这些技术标准可以划分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准和团体标准等，有的是强制性标准，有的则是选择性标准。种类繁多的技术标准其实在行政治理领域大量存在，涉及医药、食品卫生、建筑规划等社会生活的方方面面，其在发挥巨大作用的同时，存在的问题也不容忽视。例如《判定方法》的前言就规定：“本标准的4.2、4.3、4.6为强制性条文，其余为推荐性条文。”这里所谓的技术标准强制性的效力渊源来自于哪里呢？各种标准的强制性可以自我授权吗？就《判定方法》而言，法律规范中有所体现的是《消防监督检查规定》第38条的“重大火灾隐患按照国家有关标准认定”,以及地方立法等。也就是说根据《消防监督检查规定》等消防相关立法，国家有关标准具有了适用的法律依据。可问题是，那就可以说这里的“国家相关标准”就相应地具有了强制性了吗？再结合作为国家相关标准的《判定方法》的前言规定，似乎问题又复杂了。因此，当下这些技术标准存在的问题，例如法律强制力的存在原理与使用规则不清、制定主体不规范、制定程序不科学导致的内容失范等问题，亟待得到解决。