重大火灾隐患的法律防范与治理策略

　一、法律规范的概括性间接“掣肘”了地方治理能量。
　　
　　关于重大火灾隐患的治理，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第55条规定是唯一直接相关的法律依据：“公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，应当由公安机关书面报告本级人民政府。接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改。”从这一法律条款，可以获知以下信息。
　　
　　（一）、法律治理依据匮乏与无力。
　　
　　预防重大火灾、治理重大火灾隐患，法律应该是现代治理手段的最高依据。综观我国法律体系，关于重大火灾隐患，从法律层面上可以找到的直接相关的规范依据就只有《消防法》这一个规范，并且还极具概括性，对于重大火灾隐患的治理来讲非常模糊，是一个操作性较差的条款。如果要政府部门和公安机关消防机构根据这一法律规范做出具体治理措施，几乎没有可能。这样的立法现状，某种程度上也是某些地方政府治理无力的一个“根源”.由此形成了这样一个局面，对于具体治理问题来讲，法律可能基本没用。几乎任何一个具体的城市治理问题，必须依靠法律以下其他位阶的具体立法，尤其是部门规章和地方立法。也就是说，政府的治理工作必须依靠法规和规章的进一步制定，否则往往无据作为。
　　
　　因此，政府的治理工作就要在很大程度上依赖国务院和各部门的行政立法及地方立法。这样的一个立法格局，政府---尤其是地方政府，就要承载很重的立法负担，实际上这是有悖于政府与国家立法机关的角色分工的。政府本来应该更多地也更擅长于执行法律，而如此一来，政府就成了执法与立法兼为，而且往往还要以立法为先导。立法本不应该是政府所擅长的，政府“费力不讨好”地耗费“内力”的同时也间接“掣肘”了有限的治理能量。
　　
　　（二）、治理主体职责含混不清。
　　
　　从我国《消防法》关于重大火灾隐患的规定来看，重大火灾隐患的治理主体比较复杂，包括公安机关消防机构、公安机关消防机构的本级人民政府、有关部门和相关单位等。对于重大火灾隐患治理来讲，确实涉及很多主体，尤其是地方政府和专门机关即公安机关消防机构。但是，很明显的一个问题就是，这里关于治理主体的“权和责”规定得还远远不够。从这一法律规范来讲，似乎传递了这样几个信息：公安机关消防机构只有重大火灾隐患的“发现”和“报告”的职责；报告了之后，重大火灾隐患治理的职责就“上传”给了该公安机关消防机构所在的当地政府，政府接下来再安排相关部门和单位具体进行整改。这些信息虽然反映出重大火灾隐患治理中政府总体把控的重要角色定位，但也相应虚化了重大火灾隐患的重要治理主体---公安机关消防机构，而且似乎容易令人产生如此理解：只要火灾隐患到了重大的级别，那就是政府的事了，公安机关消防机构就没有什么责任了。这样的理解对于重大火灾隐患治理来讲，肯定有害无益。但问题出在哪里呢？那就是法律所规定的治理主体的职责划分不够清晰。
　　
　　对于重大火灾隐患，公安机关消防机构应该负有直接且明确的治理职责，包括检查、发现、报告和具体治理措施的实施等。当然，由于重大火灾隐患往往牵涉城市消防规划布局、城市生产和经济规划等问题，仅凭公安机关消防机构一己之力根本无法完成治理任务。所以，很多时候必须政府出面，统筹安排、整体谋划。公安机关消防机构和当地政府之间这样一个“具体和总体”的职责划分其实是很明了的，但《消防法》却语焉不详，而要以公安部规章的形式表述出来：“在消防监督检查中，发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，公安机关消防机构应当组织集体研究确定，自检查之日起七个工作日内提出处理意见，由所属公安机关书面报告本级人民政府解决；对影响公共安全的重大火灾隐患，还应当在确定之日起三个工作日内制作、送达重大火灾隐患整改通知书。”（参见公安部规章《消防监督检查规定》第21条）这样的一个规定，本可以更明确更清楚地出现在《消防法》的规范当中，而不必在降低“立法档次”之后再“犹抱琵琶半遮面”地呈现出来。
　　
　　（三）、赋权有限，治理措施不明。
　　
　　对于如何治理可能危害公共安全的重大火灾隐患，从法律层面来讲，并没有赋予任何机关任何具体而有效的治理权力，比如责令停产停业等处罚权或查封等行政强制措施权，仅仅是规定了公安机关消防机构的“发现权”和“报告权”,以及政府“核实”“组织”的治理职权。这样的规定，说来似乎符合法律概括性特点。其实这个问题很多时候可以通过立法技术加以矫正的，但实际上却在法律层面上虚化了政府及专门机关的治理权力，这样不但再次浪费了宝贵的立法资源，也人为降低了重大火灾隐患治理权力的法律依据位阶，极易造成机关或部门之间互相推诿。总之，法律层面上关于具体治理事项的相关立法应该尽量明确，要尽最大可能在宝贵而有限的立法篇幅内高效地去解决具体问题，而不是“虚晃一枪”把责任推给下一位阶的立法，这也是法律明确性原则对城市治理法律体系要求的体现。当然，法律无法完成或特别需要的可以除外。
　　
　　二、行政法规不当“缺席”致使治理依据“断档”.
　　
　　（一）、不是所有行政治理问题都需要行政法规这个命题应该不证自明。
　　
　　当然不是所有的行政治理问题都需要行政法规加以规范，如：有的问题法律已经比较明确；有的问题虽然法律规定并不明确，但部门规章及地方立法可以胜任。
　　
　　（二）、治理重大火灾隐患等问题客观上需要行政法规。
　　
　　有些行政治理事项，就像重大火灾隐患治理一样，法律依据极其匮乏，几近虚无，具体的治理措施必须依靠下位阶的明确立法。关于重大火灾隐患的治理，主要且直接相关的法律依据除了《消防法》第55条的概括性规定外，公安部规章《消防监督检查规定》第22条、38条的规定其实也比较概括。目前，重大火灾隐患的治理主要依靠地方立法，包括地方法规和地方规章。而且，重大火灾隐患具体的治理措施主要是由地方立法（尤其是地方法规）来规定的，比如《XX省〈消防法〉实施办法》《XX市消防条例》等。因为责令停产停业、查封等行政强制措施，在治理重大火灾隐患时是比较常用而有效的法律手段。
　　
　　但是，这些强制手段在法律和行政法规层面都没有规定，地方政府规章立法权又有极大的限制，所以当下重大火灾隐患的治理依据主要就是依靠地方性法规。但重大火灾隐患的治理，很多时候需要多部门高度配合、协力合作，既可能涉及双重领导的城建、公安、交通等部门，也可能涉及垂直领导的海关、金融、国税等部门。这对于地方法规来说，自然难胜重任。