整治重大火灾隐患的症结性问题与法律完善

一、重大火灾隐患法律概念厘定。
　　
　　火灾隐患是消防监督管理活动中的基本概念，很多消防监督管理活动是从认定火灾隐患开始的，火灾隐患也是引发作为监管部门的公安消防机构和社会单位行政法意义上权力与义务的基础事实，明确火灾隐患的内涵和外延，无论对社会单位还是对监管机构而言都同样具有重要的意义。
　　
　　（一）、消防立法对火灾隐患法律内涵界定的缺位

　　我国《消防法》中关于行政机关和相对人整治火灾隐患的义务规定如下：16条规定单位应组织防火检查并及时消除火灾隐患；第52条第2款规定县级以上地方人民政府有关部门针对本行业系统开展有针对性的消防安全检查并及时督促整改火灾隐患；第54条规定公安机关消防机构在消防监督检查中对其发现的火灾隐患应及时通知，同时被通知者应立即采取措施消除火灾隐患，并且赋予公安机关消防机构对不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的危险部位或者场所，具有采取临时查封措施的权力；第60条和第71条分别规定了单位不及时采取措施消除经公安机关消防机构通知的火灾隐患，以及公安机关消防机构工作人员发现火灾隐患不及时通知有关单位或者个人整改的违法后果。但是，什么是火灾隐患，《消防法》中并未明确规定，公安部部门规章《消防监督检查规定》（公安部令第120号）第38条列举了8种火灾隐患情形，主要是从人员安全疏散、防火灭火功能、防火分区等被破坏后对火灾的防控、扑救不利影响方面进行了列举，并在该条第2款明确规定重大火灾隐患按照国家有关标准认定。但是，《消防法》及公安部规章并未明确界定火灾隐患特别是重大火灾隐患的法律内涵，这对科学理解和认知重大火灾隐患及其在消防实务中的法律适用均提出了不小的挑战。
　　
　　（二）、消防技术标准对重大火灾隐患适法性界定的错位

　　从《消防监督检查规定》对火灾隐患的认定情形看，描述的基本上是影响人员疏散、灭火救援行动、防火灭火功能的不安全因素，以及易导致火势蔓延、扩大等不安全因素，符合消防工程学上关于火灾隐患的研究结论。然而，第38条第2款以引致条款的形式规定，重大火灾隐患的认定应按照国家有关标准。从立法技术上分析，这样的规定在形式上没有任何问题。然而，从标准的实质内容上分析，公共行业标准《判定方法》中关于重大火灾隐患的规定，与《消防法》及其配套部门规章的规定是有冲突的，至少在法律体系上是不能自洽的。《判定方法》将“违反消防法律法规”作为重大火灾隐患认定的前置条件，极大地缩小了重大火灾隐患的认定范围。如前文所述，火灾隐患应是影响消防安全的不安全因素，是一种客观存在的状态，消防工程学上称之为“火灾风险”,造成这种客观上不安全状态的原因有多样：建筑物本身的缺陷、违反建筑物管理规定、其他主体的违法行为、历史原因，等等。无论什么原因所致的重大火灾隐患都是一种威胁公共安全的客观事实，是一种状态。《判定方法》强调重大火灾隐患的违法性，从强调主体行为的违法性后果来考虑有一定的道理，但对重大火灾隐患的认定而言，无论其是否是由于违反法律规定所造成的，都不能改变其严重威胁公共安全的客观状态。
　　
　　（三）、重大火灾隐患的立法原意追踪

　　《中华人民共和国消防法释义》（以下简称《释义》）①认为，当前一些严重威胁公共安全的重大问题导致消防工作形势严峻，并分析了这些重大问题的形成原因主要有三方面：一是经济社会快速发展中新材料、新技术的应用造成危险源和不安全因素增多，人们对火灾发生规律认识不充分，防火措施失当形成火灾隐患；二是老旧建筑的消防设施老化，消防安全条件差等原因造成火灾隐患；三是由于城市规模不断扩大，一些原有的易燃易爆场所被新建筑“合围”,以及部分重效益轻安全的单位在生产经营中擅自改变建筑物用途、占用防火间距等行为导致区域性火灾隐患。由此可以看出，消防法立法原意上的“重大火灾隐患”并非一个确定的概念，而是一类严重隐患的概括式称谓，既可能是一个单位整体或部分存在的重大火灾隐患，也可能是几个单位组成的区域构成了重大火灾隐患，其本质上是对某一建筑或某一区域不具备消防安全条件，存在不安全因素的表述。《判定方法》认定的重大火灾隐患的范围明显小于《释义》对重大火灾隐患的解释，这就导致了《判定方法》与消防法的立法原意不一致，从而造成了法律体系的不自洽。
　　
　　二、整治重大火灾隐患所面临的症结性问题。
　　
　　重大火灾隐患的危害性极大，治理难度也大，从国务院到地方各级政府都很重视其整治工作，作为主管消防工作的政府部门更是采取多种方式推动整治工作。然而，由于法律规定的概括抽象，缺少具体明确的手段，实务中仍存在不少问题。
　　
　　（一）、对重大火灾隐患挂牌督办的僵化性误读

　　实务中对于重大火灾隐患的处理，通常的做法是由属地公安消防机构判定为重大火灾隐患后，以公安机关的名义书面报告本级政府，政府研究决定后一般通过一定的方式向社会公布并明确相关部门督促整改或者挂牌督办。如《浙江省人民政府办公厅关于公布第十五批重大火灾隐患整改单位和区域的通知》，将余姚黄金世纪大酒店等15家单位和杭州市下城区东新街道中舟社区火灾隐患集中区域等6处区域列为第15批重大火灾隐患整改单位和区域。
　　
　　再如，《黄石市人民政府办公室关于对全市重大火灾隐患进行挂牌督办的通知》，决定对湖北美尔雅集团有限公司总厂区等12处重大火灾隐患实行挂牌督办。但是，实务中存在对重大火灾隐患挂牌督办误读的现象，表现就是将重大火灾隐患单位的公示牌挂在当事单位门口就算是挂牌督办了，而忽略了对相关责任部门的督办。实际上，挂牌督办是指上级政府或主管部门通过社会公示等方式督促其限期完成对重点案件或事项的查处、办理和整改，挂牌督办的案件或事项一般都是在一定区域内有重大影响的案件或事项。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在第41章中强调“实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价制度，深化煤矿、交通运输等领域安全专项治理”.《国务院安全生产委员会办公室关于重大火灾隐患整改情况的通报》（安委办函（2016）14号）对各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团等30个省（区、市）推动重大火灾隐患单位进行整改的情况进行了通报。可见，重大火灾隐患的挂牌督办是通过公示达到督促相关责任主体完成整改任务的一种手段，旨在督促各级政府、相关责任单位在一定期限内整改重大火灾隐患，其约束的不仅是当事单位，还包括相关的政府及其职能部门。另外，由于《消防法》第55条仅明确了公安消防机构发现重大火灾隐患有报告政府的义务，因此，部分执法单位片面机械地认为，对存在重大火灾隐患的单位只要报请政府挂牌督办就算执法到位了，而忽视了监管部门的督促整改责任，甚至对重大火灾隐患单位中的各项具体的隐患没有针对性的执法措施。这其实是没有正确理解《消防法》的立法本意。因此，对于重大火灾隐患的处理，不能仅依据《消防法》第55条，还要结合《消防法》其他有关条款来处理。