德意志国家法官惩戒机制的特征研究(2)

三、德国法官惩戒制度的程序内容特征

　　当法官有违法渎职行为应加以苛责时, 不仅应受到适切的惩戒处分, 而且需要通过正当法律程序进行。法官惩戒程序虽同样准用《惩戒法》的规定, 但由于《法官法》对法官惩戒权主体作出了例外规定, 因此具体至法官, 惩戒程序应划分为“司法行政机关惩戒处分程序”和“职务法庭惩戒处分程序”。

　　(一) 司法行政机关惩戒处分程序。

　　《惩戒法》第17条第1款规定:“存在渎职嫌疑的充足的事实根据的, 上级负有启动惩戒诉讼程序的工作职责。”法官隶属的法院或其他司法行政机关, 准用上述规定, 在法官涉有渎职行为时启动惩戒程序。在惩戒程序启动阶段, 采类似刑事诉讼法中的起诉法定原则[8], 职务主管发现法官有渎职行为嫌疑的充分事实线索, 即负有了启动惩戒程序查明事实的义务, 而不享有决定是否启动的裁量权。除可能因公启动外, 在程序启动阶段也可能因公务员为排除其渎职行为嫌疑, 为能自清, 向职务主管或上级职务主管申请对其本人施行惩戒程序而启动。只有在确无充分渎职行为嫌疑线索的情况下, 职务主管才能拒绝该公务员的申请。这一规定, 准用于法官。

　　惩戒程序启动后, 职务主管即须立即告知涉案公务员有关惩戒程序之事项且听取其意见, 同时须展开调查, 查明事实, 且不得中途放弃调查。在调查阶段, 经过搜集证据、传唤证人和专家、记录信息并给予公务员作最后陈述的机会后决定采取何种措施。在程序启动后决定作出前这一阶段, 《法官法》作出了一项不同于《惩戒法》的例外规定, 《法官法》第63条第2款规定:“职务法庭根据最高职务主管机关的申请裁定暂时停职职务和扣留薪俸以及裁定撤销上述措施。”不同于《惩戒法》第38条将暂时停职职务和扣留薪俸的职权赋予行政机关[4]913。

　　在惩戒决定阶段, 则不再适用程序启动阶段的法定原则, 而采取刑事诉讼法上的便宜原则[8], 行政机关享有决定的裁量权。根据《惩戒法》的规定, 行政机关可作出的决定类型分为三种:其一, 停止惩戒程序, 分为裁定停止和当然停止。前者包括:渎职行为未得到证实;渎职行为虽得到证实, 但没有合适的惩戒处分;依惩戒法第14条或15条的规定, 不可能科处惩戒处分;惩戒程序或惩戒处分因其他原因不被允许。后者包括:公务员死亡;公务员任用关系因解雇、丧失公务员权利或撤职而结束;或退休公务员发生了依据《公务员待遇法》第59条第1款作出裁决的结果。其二, 作出惩戒处分。《惩戒法》第13条规定, 在作出处分决定时, 要充分考量法官渎职行为的严重程度、职业特性以及其损害主管当局或公众信任的程度。联邦宪法法院秉承这一精神, 在其判决中多次重申惩戒处分须依照责任原则及比例原则作出。根据《惩戒法》的规定, 行政机关得以裁处的惩戒处分种类包括警告、罚款、降低薪金、降级、解除公务员关系。但《法官法》第64条第1款对职务主管得以施行的惩戒处分的种类进行了严格限制, 在此阶段, 法官职务主管能够作出的惩戒处分仅限于警告。其三, 提起惩戒之诉。法官渎职行为严重, 仅由职务主管对其作出警告处分并不适当, 涉案法官需要受到更为严厉的诸如降级、解除公务员关系等惩戒处分的时候, 由最高职务主管向职务法庭提起惩戒之诉, 法官渎职行为交由职务法庭裁处。

　　(二) 职务法庭惩戒处分程序。

　　职务法庭的惩戒程序除《法官法》另有规定外, 准用《惩戒法》第4编。具体而言, 职务法庭受理的诉讼类型分为两类, 其中一类为法官提起, 因其不服司法行政机关所作出的惩戒处分而提起诉讼, 由职务法庭审查, 有些类似于行政诉讼中的撤销诉讼。另一类为职务主管提起, 由职务法庭对法官的渎职行为进行处罚的惩戒诉讼。

　　1. 法官为原告的诉讼。

　　在这类诉讼中, 作出惩戒处分的司法行政机关为被告, 从诉讼类别上来看当属于行政诉讼。此类诉讼的标的为司法行政机关作出的惩戒处分, 诉讼目的为争取减轻或撤销该惩戒处分。依照《惩戒法》第41条的规定, 法官对职务主管依惩戒法和法官法的规定作出的警告处分不服的, 必须先经过异议程序。异议程序决定由最高职务主管作出, 决定受到禁止不利益之变更原则的限制, 即在异议程序中不得对被异议的裁决作不利于涉案法官的变更。涉案法官经异议程序对异议决定仍不服的, 才能向职务法庭提起撤销诉讼。在此类诉讼中, 不同于普通撤销诉讼, 职务法庭依照《惩戒法》第60条第3款的规定, 不仅审查惩戒处分的合法性, 同时也审查惩戒处分的合理性, 在惩戒事项上有自行决定的权限[4]912。职务法庭认为原惩戒处分违法的, 可撤销司法行政机关的惩戒处分或裁处必要的惩戒处分。

　　2. 职务主管为原告的诉讼。

　　这类诉讼即为上文所提到的由最高司法行政机关提起的惩戒诉讼。该类诉讼必须以书面的方式提起, 起诉书中须载明公务员的个人成长过程和职业发展过程、原惩戒程序、公务员渎职的事实等, 诉讼标的为法官渎职行为的事实以及欲予裁处的惩戒处分。提起惩戒之诉后, 涉案公务员应当被告知。惩戒诉讼以口头方式审理, 理由不成立的, 驳回惩戒之诉;理由成立的, 以判决的形式科处《惩戒法》第5条规定的惩戒处分, 职务法庭在作出惩戒处分时也必须同样遵照职务主管惩戒处分程序中的责任原则和比例原则。经诉讼参与人同意的情况下, 也可以决定形式科处警告、罚款、降低薪金或降低退休金的处分, 或驳回惩戒之诉。此外, 在诉讼过程中, 司法行政机关也可依照《惩戒法》第61条第1款的规定撤回其诉的全部或部分;撤销惩戒诉讼后, 该诉讼起诉的基础行为事实不得再作为惩戒程序的标的。

　　综合两类惩戒程序, 可以归结为下图所示:


　　四、结语

　　德国通过法定的监督惩戒制约和独立保障机制, 实现了法官独立与法官惩戒之间的动态平衡。而就我国现有的制度来看, 对法官的惩戒仍呈现出追诉性和惩罚性的偏好, 以“惩戒”为中心而受惩戒法官的权利保障未获落实。但寻找到保障法官职权行使与对渎职法官施以惩戒之间的平衡点正是法官惩戒制度的核心指标。对此, 从域外制度所获得的经验可合理运用到我国法官惩戒制度构建之中, 具体而言包括:注重惩戒权主体的专业性, 即惩戒委员会的组成成员应具有相当的专业性, 可由法官、律师、法学专家等组成;对惩戒对象依级别做类型化划分, 对于不同层级设立不同强度的惩戒措施;在惩戒事项方面应严格区分对渎职行为的惩戒和对法官职权行使行为的干涉, 防止借助惩戒施压干涉法官独立判案;注重追责与保障相统一, 设立调查、听证、举证、涉案法官陈述以及申诉等环节, 充分保障法官的程序权利等。完善我国的法官惩戒制度, 设立法官惩戒委员会是党的十八届三中全会提出的明确要求, 同时也是我国司法责任制改革的重要环节。对德国复杂细致、充分体现了法官职业特点、实现了追责与保障相统一的惩戒制度的介绍, 希翼能为我国法官惩戒制度的构建提供助益。