国家与地方野生动物致损法律救济的不足与改进策略

作为世界陆地面积第二大国，我国气候多样，地形丰富，拥有众多的野生动物和植物资源。无论是在边疆的西藏高原，塔里木盆地，还是在内陆的长江中下游平原，关中盆地，都野生存在着众多的动物与植物。这其中，不乏像鸽子树，大熊猫，扬子鳄等珍稀的动植物品种。用地大物博，物产富饶来概括我国的总体自然地理情况，也丝毫不为过之[1〗。但与此同时，每年也会发生众多的野生动物伤人及毁坏农作物的事件，在野生动植物资源比较丰富的地区，比如内蒙古地区，新疆地区，青海地区更是如此。据不完全统计，仅在西藏的那曲地区，近 5 年来由于野生动物伤人及农作物造成的损失就高达 100 多万元。而在青海的玉树地区，仅 2014 年一年之内就发生了 10 余起野生动物偷吃毁坏庄稼的事件，据保守估计，造成的直接和间接损失达到了 60 余万元。一方面，丰富的动植物资源有利于维持自然界的更新与和谐。

　　但另一方面，屡屡出现的野生动物伤人事件却也给我们带来了困难和挑战。因此，如何构建和平衡两者之间的关系，是我们必须予以重点思考的问题。

　　针对这种情况，我国于 1988 年颁布了《中华人民共和国野生动物保护法》，在该法中，明确规定了如果出现野生动物伤人及伤农的情形，给农民造成损失的，应该由当地政府部门给予必要的补偿，至于具体的补偿措施和补偿办法，由省一级政府自行制定。这可以说是在国家法律层面上初步确立了野生动物致损赔偿制度。具有重大的意义。但是，自该法实施以来，野生动物伤人伤农后补偿不力的情形并未得到有效改善，在野生动物频繁出没和造成侵害的地区，当地群众抱怨至深，甚至引发了一系列社会问题。例如，在云南省的昭通地区，2008 年到 2010 年的 3 年时间里，共发生了野生动物伤农事件 120 余起，造成直接经济损失 200 余万元[2].但是，这其中只有不到百分之四十的损失能够得到政府的有效补偿。其余的损失也只能自行承担，自认倒霉。这显然不利于协调当地人与野生动物之间的关系，不利于社会的稳定和安宁。更为严重的是，这同时会影响到我国法治政府的建设进程，因为法治政府同时也意味着人本政府，即以人为本，人本主义也成为当代法治政府的重要特征。

　　若不能充分弥补动物致损给农民造成的损失，给予农民充分的人文关怀，则将切实影响到当地政府的权威和信誉，从而放缓法治政府的建设速度。

　　1. 国家立法层面的缺陷。

　　笔者认为，造成这种困境的原因是多方面的，但是根源还在于目前立法的缺陷性，无论是在国家立法层面，还是在地方立法层面，都有值得我们反思和思考的地方。

　　就国家立法层面而言，确立动物致损补偿制度的基本法律为《中华人民共和国野生动物保护法》，自 1988 年此法颁布后，仅于 2004 年进行过一次修改，且这次修改也仅仅是针对其所适用的法律名称和条款发生变化而所作的调整，并未涉及到补偿制度和法律责任等实质内容的改动。在此后的 10 余年时间里，该法更是未进行过任何改动。随着时代的发展，这部法律已经具有了明显的滞后性，不利于动物致损补偿工作的开展。具体而言，该法存在着以下几个方面的不足：

　　1. 1 内容规定过于抽象和原则。

　　如果一部法律的内容过于笼统而不够具体，显然不利于指导具体的执行工作，也不利于指导地方层面的立法。在野生动物保护法中，对野生动物伤农后的具体救济制度的规定只有一条，而且只是笼统表示政府应给予补偿，对补偿的主体和客体，补偿所依照的标准，补偿的具体申请步骤，补偿的主要经费来源都未作出具体规定，这就造成在在实践中，受害人想要获得补偿可谓是难上加难。此法虽然授权地方政府进行立法，但是，由于没有具体的指导原则和立法时限限制，导致地方政府或者基于财政的考虑迟迟不立法，或者立法的随意性很强，这不仅损害了法律的威严，更严重的是致使人民群众的利益受损后无法进行有效的救济。

　　1. 2 救济标准偏低，救济资金来源不合理。

　　在野生动物保护法中，明确规定了由地方政府进行致损补偿。当时的立法之所以规定是由当地政府进行补偿而非国家给予补偿，是出于现实的考虑。在当时的情况下，地方财政的可支配收入要多于中央财政的可支配收入。中央也无力承担这项财政负担。但是，经过 1994 年分税制改革及其之后一系列财政改革之后，情况已经不尽相同。中央财政收入连年快速增长，尤其是近 10 年来，中央财政的增长速度已经数倍于地方财政的增长率。随着我国经济建设、文化建设、生态建设的开展，地方性公共事务又开始增多，随之而来的是地方性财政支出的加大，省级财政的可支配收入相对减少。在这种新的情况之下，再由地方政府单方面给予致损补偿，显然是不合理的。

　　2. 地方立法层面的不足。

　　我国关于野生动物造成人身和财产损害救济的地方立法是整个救济制度的重要配套立法，为具体执法部门提供直接的执法依据，也是人民群众寻求救济的主要依据。我国当前的地方立法仍存在一些不足之处。

　　2. 1 规定过于模糊，缺乏地方特色。

　　自 1988 年《中华人民共和国野生动物保护法》颁布以来，全国大部分省，直辖市，自治区都根据自己的实际情况制定了具体的实施办法和实施条例。但是仅有内蒙古，河北，山东，云南，贵州等为数不多的几个省市规定了野生动物致损补偿制度。而且相关规定只有寥寥几条，十分抽象。

　　如《河北省实施﹤中华人民共和国野生动物保护法﹥办法》规定： “因保护国家和省重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由政府给予补偿。补偿办法由省人民政府另行制定”.这和国家立法中的相关规定并无明显区别，从某种程度上来看，这些规定几乎是国家立法的翻版，缺乏一定的地方特色。地方立法成为国家立法的复刻版，这已经成为现存地方立法中的通病。 

      2. 2 地方政府规章或缺位或规定参差不齐。

　　1988 年《野生动物保护法》和 1992 年《野生动物保护实施条例》都把制定具体的野生动物致损补偿办法的权力授权省级人民政府。具体补偿办法的制定是根据全国人大法律和国务院法规的授权之下的省级政府的专项立法，是省级人民政府应当依法履行的一项职责。目前出台补偿办法的省级人民政府只有前述的八个省份，而且多集中在近五年之内。野生动物致损救济的地方政府规章是地方相关执法部门直接适用的执法依据，也是人民群众寻求救济的主要法律依据。而目前多数存有重点保护野生动物的省份仍没有出台相应的野生动物致损救济地方政府规章。由于地方政府规章的缺位，一方面，当地群众在遭受野生动物造成人身和财产损害之后，得不到法律的有效保护，无法寻求救济； 另一方面，由于地方没有具体可操作执行的规章，在发生此类案件后，难以依法行政，许多地方的群众只能依靠民政部门的保障性政策。

　　3. 完善当前立法机制，协调不同地方政府规章之间的关系。

　　对于现存国家立法和地方立法中出现的问题，我们必须予以高度重视。大胆的进行立法创新与制度创新，这是我们解决当前问题的基本思路。

　　3. 1 制度创新---用行政赔偿制度代替现有的行政补偿制度。

　　在学理上，行政赔偿和行政补偿的概念和适用对象有明显区别。行政赔偿指的是行政主体违法实施了行政行为，侵犯了相对人的合法权益，造成了一定程度的损害时，由国家来承担的一种赔偿责任。行政赔偿的主体是行政主体，因行政主体违法行政侵犯相对人合法权益并造成损害而引起[4].行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因为合法的行政行为给公民，法人或者其他组织的合法权益造成了损害，由国家依法予以补偿的制度。

　　关于行政补偿的范围，目前尚不明确，有的法律规定只补偿直接经济损失，有的法律规定的补偿范围则涵盖了直接经济损失和间接经济损失。由此可见，行政补偿和行政赔偿存在着两大区别： ①二者的性质不同。行政补偿系由合法行政行为所引起，而行政赔偿是由违法行政行为造成的。②二者发生的时间不同。行政补偿既可以在损害损害发生前，也可以在损害发生后进行。而行政赔偿责任只能在损害发生后产生。

　　首先，现代国家公共管理理论认为，国家有责任对国有公共物品进行有效的管理，并消除公共物品存在的不特定性风险。我国对重点保护野生动物的主要生息繁衍地，采取划定自然保护区、设置隔离带等方式对野生动物及其生存环境进行保护和管理，这是法律规定的政府应承担的一项行政职责。行政机关及其工作人员未进行有效的管理，未消除不合理风险，构成行政侵权，符合行政赔偿所要求的违法行政行为这一要件。其次，我国的动物致损赔偿一般都是在实际致损事件出现后才由当地政府给予公民一定的物质补偿，而很少出现提前补偿的情况。从时间上来看，也符合行政赔偿制度所要求的时间要件。所以，笔者认为，用行政赔偿制度取代行政补偿制度，具有充分的理论基础。

　　其次，从实践层面看，适用行政赔偿制度，有利于具体工作的开展。现在动物致损事件出现后，之所以难以得到有效解决，问题还在于公民对补偿数额的不满。就普遍情况而言，都认为补偿的金额过少，难以弥补由野生动物侵害所造成的损失。由此造成的上访和闹事事件时有发生，一方面不利于整个社会秩序的稳定，另一方面，也难以协调野生动物和公民之间的关系，不利于野生动物保护工作的开展。在云南省西双版纳地区，仅 2014 年一年中，就出现了 10 余起因为动物致损补偿不利而导致的上访事件。这种现象值得我们对现有制度作出深刻反思。如果适用行政赔偿制度，可以覆盖致损给公民造成的直接经济损失和间接经济损失，提高了赔偿的金额，符合公民对赔偿金额的较高期待值，能将两者之间的矛盾解决在初级阶段，减少了当地政府的工作压力。从这个层面上看，用行政赔偿制度代替现有的行政补偿制度，是有着积极意义的。

　　3. 2 立法创新---关于地方政府规章立法时限。

　　所谓立法时限，是指当作为上位法的国家立法颁布之后，地方政府有责任按照上位法的要求出台本地的地方性规章。上位法的颁布实施起至地方规章出台的这段时间，就是地方政府规章的立法时限。现在的法律、行政法规没有对地方政府规章的立法时限作出任何规定，更没有相应的监督手段。在 1989 年 3 月 1 日由全国人大常委会颁布实施的《中华人民共和国野生动物保护法》和1992 年2 月12 日国务院批准发布的《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》中，都授予省级地方政府制定具体执行措施的权力。但是直到 1998 年，才有省级地方政府制定出具体的补偿办法。（ 1998 年，云南省第一个出台了野生动物造成人身和财产损害的补偿办法） .截止到目前，也只有包括云南，陕西在内的 8 个省市制定了具体的补偿办法，情况不容乐观。自 1988 年野生动物保护法出台之后，到现在也已有近 30 年的时间，而目前出台具体补偿办法的省市尚不到全国的四分之一。在这种地方立法缺乏的情况下，往往出现的情况是，在野生动物致损事件发生后，地方执法机关无法可依，人民生命财产安全不能得到有效保障。因此，有必要对地方政府规章的立法时限作出规定。

　　立法是一件极其严肃的工作，时间对立法的质量有着重要的影响。①地方政府规章如前所述具有行政性，涉众群体广泛，这就需要大量的调研工作，要对不同情形下的案件进行细致分析，归纳出具有一般性的规则。②需要对抽象出来的规则进行整理，拟订出立法草案。这个过程是立法的核心，往往需要考虑具体规定的上限和下限，而且需要有相应的立法技术做支撑。③对立法草案进行论证、听证、审议、决定、公布等，这是立法的一般程序，也是提升立法质量的有效保障手段。上述三个主要阶段都需要时间做保障，参考地方性法规的一般立法时间，笔者认为确定为两年较适宜，特殊情形下，如关键问题无法形成多数意见的可延长一年。

　　3. 3 协调不同地方政府规章之间的关系。

　　各自政府规章制定主体独立拥有各自的规章制定权，所制定的政府规章也只能在本辖区内实施，而不同地方政府规章对相同事项规定不一是目前存在的一个法律问题。如《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》第八条第（ 五） 项规定： 损毁农作物或经济林木，个户总产量损失 60%以上的，按受损产量折成实价的50% 给予补偿。第（ 六） 项规定： 伤害家畜的，对受伤家畜医疗费的补偿金额最高按此家畜价值的20% 予以补偿； 对死亡家畜的补偿金额按此家畜价值的 50%予以补偿。而《吉林省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》第九条第（ 四） 项规定： 项损毁农作物的，比照受损作物前 3年当地单位面积的平均产量和当时当地市场价格的 60%实施补偿。第（ 五） 项规定： 伤害家畜的，对受伤家畜医疗费的补偿金额最高按此家畜价值的 30%实施补偿，对死亡家畜的补偿金额按此家畜的实际损失价值实施补偿。两省关于野生动物造成财产损害的补偿参照标准和补偿比例规定不一，这种实质性的差别会影响群众保护野生动物的积极性。

　　笔者认为，各省的经济发展水平、财政收入、居民平均消费成本等确实存在差异，这种事实上的差异确实在立法时应该加以考虑。但是，关乎民生的规定，尤其是关乎百姓实质性权利的规定应该一致。法的统一性不仅应体现在国家立法层面，而且也应当体现在地方立法层面。笔者认为，在制定地方政府规章时应注重信息的公开。另外，各省应加强沟通和协作，尤其是相关立法部门之间的交流，以维护法制的统一。

　　任何法律制度的良性运转都需要国家立法和地方立法相互配合，相互协调。就野生动物致损救济法律制度的构建和完善而言，更是如此。在国家立法上，用国家赔偿制度代替原来实行的国家补偿制度； 在地方立法上，严格控制其制定具体赔偿办法的政府规章的立法时限，统筹不同地方之间的立法。方有利于维护当地的社会秩序，有利于构建人与野生动物之间的和谐关系。

　　参考文献：

　　[1]世界环境与发展改革委员会着。 我们共同的未来[M]. 王之佳，柯金良等译。 吉林： 吉林人民出版社，1997:185 -186.

　　[2]孙文振。 野生动物肇事日益频繁[N]. 中国民族报，2006:587.

　　[3]廉睿。 现代化视野下的法治政府建构[J]. 石家庄经济学院学报，2015（ 4） :110 -113.

　　[4]梁国栋。 动物伤害补偿法律规定笼统。 吉林政府埋单[N]. 法制日报，2006（ 11） :9.