惩治恐怖活动犯罪立法现状与完善建议

【内容提要】当前，我国惩治恐怖活动犯罪存在立法形式较为分散，认定标准不够清晰等问题。刑事程序法方面，侦查措施与手段的运用难以胜任严惩恐怖活动犯罪的需要，对于反恐公安司法工作人员与特殊证人的保护等问题存在立法缺位。在宗教事务管理、信息安全以及金融等非刑事法领域也存在种种立法不足与缺陷。应在推动制定《反恐怖主义法》的同时，实现刑事法律与非刑事法律规范的完善，以有效适应反恐战略的需要。
【关键词】恐怖活动犯罪 立法现状 法律完善

　　恐怖活动犯罪不仅给国家和群众造成巨大的财产损失和人身伤亡，而且对国家发展构成了巨大的安全威胁。严厉打击恐怖活动犯罪，需要认真梳理现行法律和政策的科学性、完备性和有效性，完善相应的法律制度，切实提高打击的精准性。这既是依法治国的内在要求，更是当前反恐战略和战术的迫切需要。

一、我国惩治恐怖活动犯罪的立法现状与不足
　　（一）刑事领域法律规范的现状及不足
　　1．刑事实体法层面。我国刑法经过数次修订，不断加大对恐怖活动犯罪的惩治力度，尤以《刑法修正案（九）》修订最为突出。《刑法修正案（九）》通过增设恐怖活动犯罪罪名、增设财产刑等方式对于严惩恐怖活动犯罪、防控暴力恐怖事件起到积极作用。但综合来看，现行刑事立法尚有不足之处，立法形式较为分散，认定标准不够清晰。目前反恐内容多规定在危害公共安全罪一章，其他的则散见于刑法分则各章中。对于恐怖活动犯罪的罪状描述简单，对“恐怖组织”“恐怖活动”“恐怖主义犯罪”等概念未作出清晰界定，这会导致实践中将恐怖活动犯罪以普通罪名所取代，不仅会造成适用罪名的混乱与刑罚失衡，也可能会遮蔽恐怖行为的本质，使社会公众对于恐怖活动的认识处于较低水平，不利于打击和防范。
　　2．刑事程序法层面。2012年刑事诉讼法修改，增加了针对惩治恐怖犯罪的程序性保障，将恐怖活动案件划由中级人民法院管辖。修改后刑诉法第三十七条第三款对律师会见恐怖活动犯罪的犯罪嫌疑人进行了程序性限制，第六十二条将恐怖活动犯罪案件中的证人、鉴定人、被害人纳入证人保护的范围。在强制措施的适用上，修改后刑诉法第六十二条、第七十三条、第八十三条第二款采取了比普通刑事案件犯罪嫌疑人、被告人更严格的限制性规定。根据修改后刑诉法第一百四十八条、第二百八十条之规定，恐怖活动犯罪案件是能够适用技术侦查措施的主要对象，也可以对该犯罪当事人采取特殊违法所得没收程序。由此可以看出，我国已初步形成了惩治恐怖活动犯罪的特别程序。刑诉法中多次出现“恐怖活动案件”“恐怖活动犯罪”等概念，增加了针对恐怖活动犯罪的具体规定。对于恐怖活动犯罪的管辖，案件辩护律师的权利和义务，对案件证人的保护，监视居住和逮捕等强制措施的适用，技术侦查措施的采取以及违法所得的没收等都作出了与普通刑事犯罪不同的、更为严格的特殊性规定，这有助于对恐怖活动犯罪案件的侦查和审理，也有助于准确及时地打击恐怖活动犯罪。但由于法条规定较为原则和粗疏，这些规定在实践中的运行并非畅通无阻，主要体现在以下两个方面：其一，侦查措施与手段的运用难以胜任严惩恐怖活动犯罪的需要。基于恐怖活动犯罪对国家和社会秩序极其严重的危害性，以安全为首要考虑也成为大多数国家的共识。例如，对犯罪嫌疑人、被告人的权利进行必要限制，羁押期限长于普通刑事案件的当事人等。然而，现行刑事诉讼法对此并未作出明确规定，拘留、逮捕程序及羁押期限与普通刑事案件没有区别。其二，对于反恐公安司法工作人员与特殊证人的保护等问题存在立法缺位。恐怖活动犯罪组织及其成员对于证人及司法工作人员的安全都极具威胁。现行证人保护制度的范围较为有限且保护力度不足，难以涵盖反恐公安司法工作人员，这不利于打击恐怖活动犯罪。对于真诚悔过、危害不大，能积极提供线索、协助侦破案件的人员也应当实行特殊保护，对其从宽处理，以分化、瓦解恐怖组织。
　　（二）非刑事领域法律规范的现状及不足
　　1．宗教事务管理水平的高低对于社会稳定和国家安全有重要影响。非法宗教活动与极端宗教主义虽有不同，但二者之间联系紧密且容易转化。2004年，国务院制定宗教事务条例，以此为基础，全国各省、自治区、直辖市陆续出台了关于宗教事务的地方性法规或行政规章。以新疆为例，自治区人大常委会制定了《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》，自治区人民政府制定了《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规则》《新疆维吾尔自治区宗教教职人员管理暂行规定》《新疆维吾尔自治区宗教活动管理暂行规定》三个政府规章。
　　从法律位阶看，国务院颁布的宗教事务条例属于行政法规，在效力层级上弱于法律。从具体内容看，现行规定和条例都较为原则，难以在实际工作中发挥有效作用。从地方立法看，新疆虽然有四部涉及宗教事务的规范性文件，但内容过于原则、简单，可操作性不强。对非法宗教活动、非法宗教出版物的概念未作界定，非法宗教活动与利用宗教进行犯罪活动之间界限不清，法律责任的规定不明确，使得实践操作中存在诸多困境。
　　2．信息安全领域。2000年9月20日，国务院通过《互联网信息服务管理办法》，明确规定互联网信息服务的权利、义务与法律责任等问题。2000年12月28日，全国人大常务委员会通过《关于维护互联网安全的决定》，内容涵盖维护国家信息安全和国家政治安全，保障互联网运行安全和信息安全，促进中国互联网健康发展，维护国家安全和公共利益，保护个人、法人与其他组织合法权益等具体规定。
　　互联网给人们带来高效、便捷的生活，同时也出现一些亟待解决的新问题。通过新媒体途径，利用互联网和手机发布有害信息，传播谣言煽动分裂国家或煽动民族仇恨，甚至通过网络策划、指挥、实施犯罪已经成为恐怖活动犯罪的发展趋势之一。《互联网信息服务管理办法》《关于维护互联网安全的决定》都将网络信息服务提供者作为规制对象，针对利用网络发布虚假信息、传播谣言、实施严重恐怖活动犯罪的行为难以取证的问题，将如何调取有效的电子数据证据作为打击利用网络、手机短信等新媒体从事恐怖活动犯罪的关键环节。但目前，电子证据调查制度尚未完全建立，且这些电子证据调查措施的规定大量分散于刑事诉讼法体系之外，法律效力不高，实际操作有一定困难，亟须完善。
　　3．金融领域。切断恐怖犯罪的资金来源，是金融反恐的有效手段。自20世纪90年代至今，金融领域已经逐渐形成了一套反洗钱预防监控制度，为预防和打击恐怖活动发挥了一定的作用。洗钱法、《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》《金融机构反洗钱规定》《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》等对于预防和监控恐怖活动进行了制度性、程序性的规定。实践中，三股势力（即暴力恐怖势力、民族分裂主义和宗教极端势力）及恐怖活动犯罪的资金来源主要有外部的资助和行为人自身的合法、非法收入。反洗钱法虽界定了反洗钱行为，但是对涉嫌资助恐怖活动犯罪资金的监控有所欠缺。同时，与防范洗钱相关的金融行政法规的作用具有局限性，多为程序性规定而缺乏义务性规定，不利于形成有效的反洗钱监控机制。

二、推动制定《反恐怖主义法》
　　从国际范围看，美、英、俄、澳、日等国均制定了专门的反恐法。中亚国家不仅在刑法中规定惩治恐怖活动犯罪的内容，也相继制定反对三股势力的特别法，如1999年《吉尔吉斯斯坦反恐怖主义法》、2004年《哈萨克斯坦反极端主义活动法》等。⑴从政策立场看，各国均采取了绝不妥协，严厉打击的政策。从内容上看，主要包括事前预防和事后侦查、打击两大方面。针对三股势力与恐怖活动犯罪，我国应当建立起一个以宪法为基础，以刑事法律为核心内容，以金融、信息安全、宗教事务法律规范为配套的综合性法律体系。
　　基于惩治恐怖活动犯罪的法律现状和司法实践，立法机关应当在条件成熟时，尽快制定一部系统的《反恐怖主义法》。目前，该立法工作取得了重大进展。2014年11月7日，第十二届全国人大常委会第十一次会议初次审议了《反恐怖主义法（草案）》，并向社会公开征求意见。该草案规定，建立国家反恐怖主义情报中心和跨部门情报信息运行机制，明确国家反恐领导小组是领导反恐工作的最高机构；防范措施方面，涵盖宣传教育、网络安全管理、运输寄递货物信息查验、防范恐怖主义融资等措施；情报信息方面，建立国家反恐怖主义情报中心和跨部门情报信息运行机制；应对处置方面，建立健全恐怖事件应对处置预案体系；国际合作方面，建立和完善反恐怖主义国际情报信息交流、执法合作、国际资金监管合作、刑事司法协助等内容。2015年2月《反恐怖主义法（草案）》进入二审，对恐怖主义的定义作出更清晰界定，并对恐怖活动组织和人员的认定、反恐怖主义安全防范、恐怖事件应对处置等方面的制度措施加以完善。
　　根据我国反恐实践并借鉴国外较成熟的立法经验，笔者认为，《反恐怖主义法》中应重点包括以下内容：第一，基本原则。主要包括国家主权原则；以刑法为主、民法与行政法等综合规范为辅原则；对境内外三股势力及恐怖活动犯罪实施双向打击原则；相关国际公约与国内法统筹兼顾原则。第二，程序性保障。明确工作的机构及职责，国家对恐怖活动犯罪采取的措施，赋予反恐机构的执法权限等，为预防、打击和制止各种恐怖活动提供强有力的法律保证。

三、完善刑事法领域法律规范
　　（一）刑事实体法层面
　　1．明确恐怖活动犯罪的概念及认定标准。2001年，上海合作组织签订了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。该公约对恐怖主义进行了界定，但目前我国刑法对相关概念没有明确界定，给司法实践带来困难。有必要明确恐怖活动犯罪的概念，使惩治恐怖活动犯罪有法可依，同时也强化司法机关和全社会对该类犯罪的认识。
　　2．规定从重、减轻或免刑事由，有效发挥刑罚功能。一方面，针对恐怖活动犯罪，在处罚上应该有别于普通刑事案件。“从重及时惩治恐怖主义犯罪，不仅是刑法形式正义的要求，也是实现刑法实质正义的途径。”⑵恐怖活动犯罪是国际社会公认的严重犯罪，量刑上应适用最为严厉的刑罚，以体现罪刑均衡，更好地实现预防犯罪的目的。另一方面，为有效分化、瓦解恐怖组织，提高刑事司法效率，确保取得最佳的惩治效果，许多国家对此作出特殊规定，设立了减刑或免刑的法定情节。《法国刑法典》第四百二十二条规定，图谋进行恐怖活动的任何人，如其告知行政当局或司法当局，得以避免犯罪既遂，且在相应场合，得以侦破其他罪犯的，免于刑罚。我国刑法中也应增加类似规定，对于国家工作人员利用职权实施恐怖活动犯罪、诱骗和招募未成年人参加恐怖活动组织的加重处罚；对于参加后自动退出的、实施恐怖活动前及时报告的，侦查中同司法机关合作的以及确实努力阻止实施犯罪活动的，应当减轻或免除处罚。
　　（二）刑事程序法层面
　　在刑事程序法层面应逐步完善具体规定，构建适应我国反恐战略的刑事程序。恐怖活动犯罪除了具有极其严重的社会危害性之外，在组织结构、思想信念、动机、行为方式等方面都不同于一般刑事犯罪，恐怖活动犯罪分子具有很强的安全意识和反侦查能力，给打击恐怖活动犯罪带来很大困难。因此，在刑事诉讼法层面，应当遵循安全优先兼顾自由的原则，在侦查措施、强制措施及程序设置上可以对恐怖活动犯罪案件嫌疑人、被告人的权利进行必要制约。
　　根据澳大利亚反恐法规定，执法部门无须指控就可将恐怖活动犯罪嫌疑人拘禁长达14天，控制其行动及其与外界联系的时间可长达1年。9·11事件发生后，美国通过《爱国者法案》，授权政府可以获得访问互联网地址和发送、接收电子邮件地址，而不需要合理的根据或合理怀疑；可以要求对恐怖分子和其他暴力犯罪者提取DNA等。上述规定显然限制了暴力恐怖分子的部分权利，但其规定符合诉讼目的性、侵害最小性和价值平衡性原则。我国有必要在反恐刑事程序方面尽快完善和细化程序，实现有效惩治恐怖犯罪的目的。

四、非刑事法领域法律规范的完善建议
　　（一）宗教管理法律规范的完善
　　中亚国家对于宗教事务的立法进程对我国有重要借鉴意义。中亚国家最初并没有对宗教活动进行严格规制，一些国际、国内的极端宗教势力开始鼓动部分伊斯兰教信徒，在中亚成立极端宗教政党，以宗教名义从事恐怖活动，范围遍及整个中亚。随着事态的严峻，中亚各国政府意识到管理与规范宗教活动的必要性，陆续在宪法与宗教法中规定宗教团体的地位和公民宗教活动的范围，明确界定合法宗教与非法宗教的界限。塔吉克斯坦和哈萨克斯坦宪法均规定，政教分离，禁止一切以宗教原则为基础的政党。《吉尔吉斯斯坦共和国宪法》第八条规定，宗教及各类祭祀活动应与国家分离。
　　在我国，由于处理非法宗教活动的法律依据及实施细则不完善，使得基层公务人员难以准确界定非法宗教活动，加之缺乏对非法宗教活动的组织者、参加者明确的处罚依据，难以对非法宗教活动进行有效规制。因此，运用法律加强对宗教的管理，对非法宗教行为及时予以规制是预防非法宗教活动向极端宗教活动转化的重要措施。
　　此外，非法宗教活动与非法宗教出版物屡禁不止的现状迫切需要对现有宗教管理法规进行完善，以加强对宗教事务的有效管理。以新疆为例，可以将现有的行政法规与地方性法规进行整合、细化，合并为一部地方性法规，避免实践中的模糊执法。该项法规应当对宗教事务管理部门的职责与执法程序予以明确、将非法宗教活动与利用宗教进行犯罪活动的界限进行界定、明确教职人员的职责与义务、教民的权利与义务、职能部门与宗教事务管理部门的工作协调机制、法律责任等，通过法律途径有效规制非法宗教活动、非法宗教出版物。
　　（二）信息安全、金融领域法律规范的完善
　　我国在信息安全、金融领域法律规范方面，可以借鉴域外做法。例如，美国为打击计算机恐怖破坏活动及其他计算机犯罪活动，制定了全世界几乎最严厉的《反黑客法》，内容涉及病毒、非法闯入和计算机诈骗等。2007年3月，欧盟通过《关于建立欧洲信息安全社会战略的决议》，通过对信息网络的系统规制，保障信息安全。应立足我国网络发展现状并借鉴互联网发达国家的成功经验，建立起一整套网络信息安全评估、网络信息安全责任和网络信息安全应急的法律对策，准确把握“虚拟社会”的特征和网络违法犯罪特点，将网络运营商的安全管理责任以法律形式确定下来，由运营商同步承担网络安全系统建设的责任。
　　预防性金融行政管制措施与惩罚性刑事司法措施是国际反洗钱体制的重要组成部分。如前所述，目前我国金融领域的法律法规对于相关工作程序的规定较为完备，但是程序性规定多，义务与责任的规定少，监管不足，这是金融立法需要完善的地方。应明确规定工作人员的义务及承担的法律责任，金融行政管理机构的监管职责与监管程序。商业银行法需要通过制定更为细化的规定，增强金融反恐的操作性与实效性。通过银行自我规范与金融行政管理机构的有效监管，对恐怖活动犯罪用以实施或调拨的资金及其收益进行识别，协助公安机关的侦查，通过冻结、扣押等方式，最大限度地减少洗钱的机会和途径。

【注释与参考文献】
　　⑴参见赵秉志主编：《中国反恐立法专论》，中国人民公安大学出版社2007年版，第10页。
　　⑵屈耀伦、刘慧明：《分殊与融通：一般型恐怖主义犯罪特点及其治理》，载《甘肃理论学刊》2011年第5期。