选举法存在的问题与修改

【学科分类】选举法
【出处】中国法学网首发
【关键词】选举法；回避制度；户籍；居住
【写作年份】2012年


【正文】

　　《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）已经过五次的修正，各地相应的法规也均作了相应的修改和完善，如浙江省修改和完善了《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》（以下简称《实施细则》）。经过多次修正，我国的选举法律法规正在不断地规范和完善，逐步走向成熟，为规范和指导选举工作，推进民主政治建设，发挥了重要的作用。但在县乡人大代表选举的实践中，也暴露出了一些问题，存在着一定的不足。本文就《选举法》在基层实施中存在的缺陷和问题，谈几点粗浅的看法。

　　一、《选举法》及相关法律法规存在的缺陷

　　随着社会的发展变化，一些新情况、新问题不断出现，《选举法》的部分条款与现实已不相适应；有些情况和问题的出现如何解决，法律没有作出相应的规定；尤其是“职务代表”如何安排到其他选区参选，乡镇人大主席团在人大代表选举中处于什么地位，发挥什么作用等，一直以来法律都没有做出具体的规定。因此，导致了人大代表选举在实施中的困难。

　　（一）户籍和居住相分离如何参选的的问题

　　《选举法》和《实施细则》对做好选民登记工作，已作出了相应的规定。但在现实生活中，有的在外地工作退休后回家定居，有的迁居到附近的城镇定居，有的因企业转制或倒闭等原因回老家或新的居住区定居，而户籍还是留在原地，因而造成了户籍地和居住地分离。对这类人员如何参加选举，如果回到户籍地参选，因离开时间长情况不了解，并且不方便。如在居住地选举，法律法规尚未做出明确规定。如原浙江省建德市田畈煤矿的职工（户籍在所属的大同镇劳村居委会），大多数是外乡（镇）人。后因企业倒闭，有200多名退休或下岗人员，回家定居而离开了户籍地。有的退休十几年了，到户籍地参选因情况不了解且不方便，想在居住地参选，法律又没有规定，这就造成了参选的困难。

　　（二）《实施细则》第二十六条第一款存在的问题

　　《实施细则》第二十六条第一款：“机关、团体、企事业单位、人民武装警察部队的人员，在单位所在选区登记。”规定中的机关、团体、企事业单位的人员，按照法规的规定在单位所在选区登记，方便了此类人员参选，降低了选举成本。但是，由于信息不对称问题，户籍所在地的社区、居委会或村民委员会，可能不知道这些人员在外面所从事什么职业，而对有些人员进行了选民登记，从而造成了重登。

　　（三）《选举法》第二十六条第一款的规定已于现实不相适应

　　《选举法》第二十六条规定：“选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。”据此规定，选民只要进行一次登记以后就不需要进行选民登记了。这对减少工作量，简化选民登记手续具有积极作用。但在人员流动性很大的今天，亦给准确地做好选民登记工作造成了一定的困难。在选民公布后、投票选举前，对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人是否仍然可以按照委托手续参加投票选举。由于法律没有具体的规定，给选举工作造成了一定的困难。

　　（四）实行选举委员会组成人员回避制度的问题

　　《选举法》第九条第二款和《实施细则》第十一条第三款“选举委员会组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”的规定，从理论上说，在《选举法》中规定选举委员会的组成人员实行回避制度，有利于保证选举的公平、公正，增强选举的公信力。但在选举实践中，如此执行一方面大大降低了工作效率，另一方面也是作用不大，无此必要。因为选举委员会是面上的一个工作机构，不是选区的工作机构，也不是领导机构。在选举中只负责面上的选举事宜，不直接参与各选区的选举事务。在选举中遇到疑难问题和重大事项，一般由县（市）人大常委会和乡镇人大来协调和处理的。如果采取辞职回避，县（市）人大常委会和乡镇人大等领导职务的候选人在选举中所发挥的作用和影响力就不能有效地发挥，而他们的作用是要大大地超过其他选委会成员，这样对保证选举工作会产生不利影响。反之为证，在各级人民代表大会上，为加强工作领导，提高工作效率，被提名推荐为人大常委会候选人的全都是大会主席团成员。

　　（五）“职务代表”如何参选法律没有具体的规定

　　因工作需要，县（市）人大常委会的组成人员、乡镇机关的人大主席团成员和有关领导，要安排参选人大代表。根据《选举法》的规定，每一选区所选的代表不能超过三名。因而，这类的大部分人员，要安排到其他选区参选。那么，如何安排到其他选区参选，由谁来决定，这在法律上仍是空白。

　　（六）乡镇选委会受县（市）人大常委会领导而引发的问题

　　1953年制定的《选举法》规定，地方各级选举委员会由上一级人民政府任命，省、县和设区的市选举委员会指导下级选举委员会的工作；1979年制定的《选举法》规定，人民公社、镇的选举委员会受人民公社管理委员会、镇人民政府的领导。根据1979年制定的《选举法》：“在地方人民代表大会常务委员会成立以前，人民代表大会代表的选举，由地方行政机关主持。”的规定，乡镇换届选举的业务指导，由县（市）人民政府的民政部门主管。自县（市）人大常委会成立以后（建德〈县〉市于1981年设立了人大常委会），乡镇换届选举的业务指导由县（市）人大常委会主管。1986年修改的《选举法》改为：乡镇选举委员会受县（市）的选举委员会的领导；1995年至今修改的《选举法》修改为：乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。2010年修改的《选举法》又规定：乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。但在选举实践中，自乡镇人大成立以后（建德〈县〉市于1990年设立了乡镇人大机构），乡镇换届选举的组织协调和业务指导，往往由乡镇人大负责。然而，乡镇人大主席团与乡镇选举委员会是什么关系，在人大代表换届选举中处于什么地位，发挥什么作用，法律却一直都没有涉及到。这给乡镇的人大代表换届选举工作带来了一定的不利影响。

　　（七）对《选举法》的名称和有关条款的表述不够准确和科学

　　对于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的名称，笔者认为，表述不够准确。从《选举法》的内容来看，只涉及人大代表的选举，没有涉及到其他方面的选举；而从《选举法》的名称来理解，除了人大代表的选举，还应当包括人大常委会（乡镇人大主席、副主席）、政府组成人员和“法检两长”的选举。所以，《选举法》的内容和名称是不相符的。在选举实践中，容易造成引用法律的错误。

　　《选举法》第四十二条“每次选举所投的票数，多于投票人数的无效，等于或者少于投票人数的有效；每一选票所选的人数，多于规定应选代表人数的作废，等于或者少于规定应选代表人数的有效”的规定，与全国和地方各级人民代表大会的选举办法、《村民委员会选举办法》和《党内选举条例》等有关相似条款的秩序不统一。而它们的相关条款所表述的秩序，是相一致的。如：全国人民代表大会选举办法对此条款的表述秩序：“在选举和决定任命时，收回的选举票或者表决票等于或者少于发出的选举票或者表决票，选举或者表决有效；多于发出的选举票或者表决票，选举或者表决无效，应重新进行选举或者表决。每张选举票所选的人数，等于或者少于应选名额的为有效票，多于应选名额的为无效票”；浙江省《村民委员会选举办法》对此条款的表述秩序：“每次选举所投的票数，等于或者少于投票人数的有效，多于投票人数的无效；每一选票所选的人数，等于或者少于规定应选代表人数的有效，多于规定应选代表人数的作废”。笔者作为多年从事选举的基层工作人员，经常组织不同类型的选举。在选举实践中，法律法规对关于“选举是否有效”的表述的秩序不一样，弄不好就会说颠倒，而带来不良影响。

　　二、修改和完善选举法律法规的几点思考

　　在人大代表的选举实践中，暴露出来的困惑虽然是个别方面，但对选举工作造成了很大的压力。在一定程度上，影响着《选举法》的顺利实施，阻碍着基层民主法制建设的进程。笔者认为，要加强立法工作，对不适应不明确的法律法规条款要进行修订，使《选举法》进一步规范和完善。

　　（一）户籍和居住分离如何参选法律要有明确的规定

　　在现实生活中，户籍和居住两地分离的情况普遍存在。为了方便选举，解决户籍和居住分离而参选难的问题，法律在这方面应当要有具体明确的规定。为此，笔者建议《实施细则》第二十六条增加一款：“因退休等原因回老家定居，本人要求在居住地参加选举的，在取得户籍地选区的选民资格证明后，可以在居住地选区登记”。

　　（二）对《实施细则》第二十六条第一款的规定要进行完善

　　为了避免重复登记，机关、团体、企事业单位的人员，在单位所在选区登记后，应告知户籍所在地。《实施细则》第二十六条：“机关、团体、企事业单位、人民武装警察部队的人员，在单位所在选区登记”的规定。建议修改为“机关、团体、企事业单位、人民武装警察部队的人员，在单位所在选区登记，但应告知户籍所在地”。

　　（三）对《选举法》第二十六条第一款的规定要进行修改和完善

　　目前《选举法》第二十六条第一款的规定，它更适应届中人大代表补选的选民登记工作，不适应换届的选民登记工作。目前，由于市场经济的发展，人口自由流动越来越频繁，“经登记确认的选民资格长期有效”的规定，已与现实不相适应。如此的规定，还会造成大量的重登现象。为了切实有效的做好选民登记工作，笔者认为，每届都应当重新进行选民登记。另外，笔者在选举实践中时常会碰到，在选民名单公布后、投票选举前，有的选民死亡了。他的家人要求继续按照委托程序，领选票参加选举。笔者认为，选民在投票选举前死亡的，选举权自然消失。但苦于没有现成的法律规定，由于某种利益的驱动，每次遇到这样的情况都很难做工作。因而，法律应当要有这方面的规定。为此，建议对《选举法》第二十六条第一款修改为“选民登记按选区进行，对年满十八周岁、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。在投票选举前，对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名”。这样比较妥当。

　　（四）对回避制度的规定要进行修改和完善

　　根据新《选举法》的回避制度出台后，各地为了达到规避法律的责任，在组建选举委员会方面，动了一些脑筋，想了一些办法，从回避的角度讲，确实是做到位了。但笔者认为，为了达到回避的目的而降低了选举委员会的规格和作用，是不可取的。目前，在选举实践中普遍的做法：有的采取从领导岗位上退下来的老同志担任选委会的主任，老同志有经验，配合和协助做好选举工作是可以的，老同志担任选委会主任，不利于选举工作的组织指挥和协调。有的采取先“进”再“辞”的办法，等选举工作相关事宜都安排好了，再辞去选举委员会的职务。在正式候选人协商的重要阶段不回避，在几乎不影响公正性而在面上是关键环节的投票选举阶段却又辞职了，笔者认为，这没有实质的意义。

　　笔者认为，人大代表选举的选举委员会和村民委员会选举的选举委员会是有区别的。村民委员会的选举是整个村为一个选举单位的，相当于人大代表选举的一个选区，在本选区内又是选举委员会成员，又是村委会成员候选人，如果不回避的话，对公正性可能会有影响，所以，其他候选人和选民会有意见。而人大代表的选举，一个选举单位，是由多个选区组成的。选举委员会成员无论是否代表候选人，他都不参与选区的具体选举事务。有的采取了“选举重大事宜改由人大常委会决定，交县乡选举委员会落实”；有的“让更多的人大领导进入选举工作领导小组，尽量发挥选举工作领导小组的作用”。从法律的角度讲，这种规避手段是不违法的，但却明显存在不合理的地方。同样是候选人，以选举委员会的身份就应当回避，以人大常委会和乡镇人大主席、副主席的身份就可以不回避。笔者认为，达到这种“合法”的目的是没有实际意义的。在选举中，对有影响公平公正的所有公务活动，候选人都必须要回避的，更何况是人大常委会和乡镇人大主席、副主席等有领导职务的候选人。综上所说，现有的回避制度，不但起不到回避的作用，反而降低了选举委员会的规格和作用。因此，笔者认为，对现有的回避制度应当进行修改。《选举法》第九条第二款和《实施细则》第十一条第三款“选举委员会组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”应当删除。建议修订为：“不设区的市、市辖区、县、自治县人民代表大会常务委员会和选举委员会的组成人员、乡、民族乡、镇人民代表大会主席团和选举委员会的组成人员等领导职务为代表候选人的，在指导、协调和处理选举事务中，涉及到所在选区的应当回避”。

　　（五）“职务代表”如何参选法律应当要有明确具体的规定

　　在选举实践中对“职务代表”的参选，都是由县（市）人大常委会电话通知到乡镇人大，基本上没有书面通知。一方面，原所在选区的工作人员，因不知道某个选民已安排到其他选区参选了，故给其进行了选民登记；接受参选的选区又进行了选民登记，从而导致了重复登记。另一方面，随着竞选的激烈和各种利益趋势的上升，有些选民也开始关注和计较“职务代表”的参选问题，容易引发隐患。根据“每一选区所选的代表不能超过三名”的规定，有一部分“职务代表”安排到其他选区参选，这是正常的。但笔者认为，单凭“每一选区所选的代表不能超过三名”的规定，就可以安排到其他选区参选是不够的。为此，“职务代表”如何参选，笔者建议法律要有明确具体的规定。这样才能做到有法可依，在选民中有说服力。

　　（六）乡镇选举委员会受乡镇人大主席团的领导更为妥当

　　从乡镇选举委员会是由县（市）人大常委会任命的角度讲，受它的领导是无可厚非的。但从法律的角度讲，县（市）人大常委会与乡镇人大代表换届选举工作的关系，是一种指导关系，而不是领导关系。乡镇人大代表的换届选举工作，不可能由县（市）人大常委会来直接协调和处理，应当由乡镇直接负责。因此，法律应当明确乡镇选举委员会受乡镇人大主席团的领导。确立乡镇人大主席团在人大代表换届选举中的地位和作用，将有利于乡镇人大代表换届选举的组织和协调工作。为此，建议《选举法》第八条第二款修改为“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团的领导”。这样修改，更为妥当。

　　（七）对《选举法》的名称和有关条款的表述值得探讨

　　因《选举法》的内容和名称不相符，在选举实践中，由于对《选举法》没有很好的理解，造成了引用法律的错误。有些地方人代会进行大会选举，在不涉及人大代表选举的情况下，尤其是乡镇的人代会根本就不涉及人大代表的选举，在制定《选举办法》时，还是会引用：“根据……、《选举法》的规定，制定本办法”。如：陕西省第八届人民代表大会第五次会议补选陕西省第八届人民代表大会常务委员会秘书长1人；辽宁省第九届人民代表大会第二次会议选举辽宁省第九届人民代表大会常务委员会秘书长l人，补选辽宁省高级人民法院院长1人。这两个会议都没有涉及到人大代表的选举，但在《选举办法》中，还是引用“根据……、《选举法》的规定，制定本办法”。从《选举法》的名称角度看，引用《选举法》是正确的，但实际上它造成了引用法律的错误。因为，《选举法》根本就不涉及除人大代表以外的其他选举。因此，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的名称，建议修改为：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表选举法》。笔者认为，这样的表述比较准确。

　　《选举法》是我国现行选举法律法规中的第一部法律，为我国选举制度的推进和发展奠定了坚实的基础。但对有关条款，如对：“每次选举所投的票数，多于投票人数的无效，等于或者少于投票人数的有效；每一选票所选的人数，多于规定应选代表人数的作废，等于或者少于规定应选代表人数的有效。”的表述不够科学。当然，不同的法律应当有不同的表达方式。但笔者认为，如果对同类型的法律条款，所表达的意思是一样的，那么它们所表述的秩序就可以相统一，而不必要“各具特色”。为此，对《选举法》第四十二条：“每次选举所投的票数，多于投票人数的无效，等于或者少于投票人数的有效；每一选票所选的人数，多于规定应选代表人数的作废，等于或者少于规定应选代表人数的有效”的规定，笔者建议修改为：“每次选举所投的票数，等于或者少于投票人数的有效，多于投票人数的无效，应重新进行选举；每张选举票所选的人数，等于或者少于应选人数的有效，多于应选人数的无效”。笔者认为，这样表述比较科学，所表述的秩序又能够同其它法律条规相统一。




【作者简介】
郎有金，单位为浙江省建德市大同镇原人大主席。