从世博会中学习探讨公共政策的制定

【出处】中国法学网首发
【摘要】公共政策是政府等公共部门进行社会公共管理、维护社会公正、协调公共利益、确保社会稳定发展的措施与手段。也就是说,公共政策是政府等公共权力机关为解决公共问题、实现公共利益而制定的规范。公共政策是公众了解政府行为走向以及政府对公共问题态度的晴雨表,公共政策的出台不仅涉及到广大公众的根本利益,更关系到社会的稳定与和谐。因此完善公共政策制定过程的意义就显得尤为重要。本论文以世博会为视角，通过对世博会中台湾馆等公共政策案例的分析，结合公共政策的内涵及特征提出相应的公共政策制定中应注意的事项。
【关键词】世博会最佳实践区；公众参与；政府信息公开；政府主动
【写作年份】2011年


【正文】

　　引言

　　公共政策是国家机关、政党及其他特定的社会团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。[1] 胡锦涛同志在十七大报告中指出：“要完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。”从理论上说，要推进决策科学化、民主化，提升公共政策质量有两种基本途径： 一是不断完善公共政策分析的信息和技术；二是改进公共政策制定本身。相对而言， 后一种改进更加具有“革命意义”。恰逢今年上海世博会隆重召开，在为期184天的开馆期间，城市最佳实践区为我们展示了众多生动的公共政策制定案例。

　　一、世博会相关公共政策制定案例介绍

　　上海世博会，秉承“城市，让生活更美好”的主题，它不仅是一个科技、文化的世界盛会，同时也是各种城市先进管理经验的荟萃。在世博会的城市最佳实践区内，集中展示了全球具有代表性的城市为提高城市生活质量所进行的各种具有创新意义和示范价值的最佳实践，是上海世博会的一大创新项目，也为世界各城市提供了一个交流城市建设经验的平台。在这46个实践案例中，不乏有关于公共政策制定的优秀代表。

　　（一）主要公共政策案例

　　1、台北案例

　　台北是上海世博会唯一同时拥有两项案例的入选城市。其案例Ⅰ展示台北城市采取减量化与资源化策略，通过垃圾不落地、垃圾费随袋征收、家户厨余全面回收、焚化底渣再利用等措施，达到“资源全回收，垃圾零掩埋”的目标。它其实就是一个提倡垃圾分类的公共政策，起到了很好的效果。“开始推广时，很多居民不理解倒垃圾为什么要收费。”宣传片中，台北公务员杨素娥介绍，当时关于垃圾分类的政策一出台，即面临着巨大的非议，没有人能够接受倒垃圾还要分类、还要买垃圾袋才能倒垃圾。但一段时间以后，市民发现，经过分类以后，只有很少部分垃圾需要付费买垃圾袋。于是我们看到，一个个以回收的软饮料瓶做成的玩具上绽放出孩子们欣喜的笑颜；拿着各式台湾小吃的市民、游客欢快地行走于热闹街市，脚下的地面干净、整洁。“垃圾不落地”这一先进的环保理念让台北家庭垃圾日均排放量大为下降，2009年该数字为1009吨，较之2006年减少了67%。资源回收比例也从原来的2.4%提高到45%，现有的第二座垃圾掩埋场也将于今年底停止使用，实现“垃圾零掩埋”的目标。[2]

　　2、巴西阿雷格里港案例

　　在阿雷格里案例中，有一台可供5位游客一起游玩的游艺机。这5位前来到游客将面临一个城市问题，可能是消除贫困或改善社区生活等等。参与者必须分工协作，找到正确的方法一起完成任务，而这正是“社区团结共治”方案的核心所在。作为一座发展中的城市，阿雷格里港也面临着贫困、发展不均衡、教育等问题。而阿雷格里港的应对之策“社区团结共治”方案强调发挥多方力量一起商议解决问题，并使多方共同获益。我们可以看到，阿雷格里港展台以透明“迷宫”形态，运用多媒体设备向观众展示阿雷格里港政府通过财政部门强势参与预算，针对社会变革，寻找城市的真正需求、巩固先进民主观念和寻求宣传社会财富的根本，让所有民众都清楚自己的责任与义务等方面推进城市建设；展示如何通过加强本地社区、城市和社区间的合作，公共政策和服务的整合，来提高行动执行的效率，加强民主进程，减少社会不平等程度，提高市民生活质量，营造人与人之间的和谐关系，使社会环境的福祉更上一层楼。[3]

　　3、西班牙马德里案例

　　马德里馆的宣传口号是“马德里是你家”，“竹屋”是马德里案例馆的主体部分，“竹屋”在马德里是真实存在于西班牙卡拉班切尔区的。在西班牙，人们常常笑话马德里的气候是“6个月冬天，6个月地狱”，即冬天漫长，冷而干燥；夏天难受，又热又潮。但住在“竹屋”里的88户居民却没有一家安装空调。这是因为 “竹屋”采用了许多环保技术，形成了自然防护系统，能达到“生态控温”的效果。“竹屋”的外墙材料主要取自竹子，可以起到透风且遮阳的作用。如此新颖奇特的建筑，在马德里竟然是“廉租房”，它的价钱只有普通房屋的三分之一。马德里市住宅和土地公司在推进社会公共住房建设时，倡导“调研、开发和创新”模式，从规划到建造都推进可持续发展标准，希望在不增加成本的基础上，实现社会公共住房能耗更少，能效更高和更多减排的目标。因此，马德里在建造廉租房时，邀请了许多著名建筑师参与设计。到目前为止，共有1000多位设计师参与其中，注重创新，在使用环保材料、节约能源等方面不断进行尝试。并使它们还极具设计感，人们可以在马德里看到五颜六色、造型别致的廉租房。[4]

　　以上选取的三个案例，它们从不同的角度展示了在公共政策制定中的先进经验。在台北案例中，公共政策的先期推行宣传和保证执行促进了城市的卫生。在阿雷格里港案例中，公共政策的制定与公众参与密切联系，随处可见公众参与的身影。在马德里案例中，政府在公共政策中的引导和承担同样值得我们学习。

　　（二）世博会期间所体现的公共政策制定

　　不惟如上，在世博会期间，对于公共政策的制定，也采用了很多好的方法。具体来说：

　　1、发动网络媒体，为媒体提供信息。如2009年就根据世博会中有可能出现的相关议题在网络中进行讨论，如你眼中的2010 世博会是一次怎么的盛会；你认为世博会对你的工作和生活将产生哪些影响；你认为当前社会和乘客对公交行业最不满意的是什么，如何改进；并且全国的媒体到市民中间进行采访考察。

　　2、接受媒体采访，成为消息源。如2010年6月21日消息：由科技部、上海世博会执委会、联合国贸易和发展会议和无锡市政府共同主办的中国2010年上海世博会“科技创新与城市未来”主题论坛今天在无锡圆满闭幕。专家们提出，科技创新是应对自然灾害和风险的重要手段，但不应忘记在应对风险过程中蕴含着新的风险；应对能源和环境危机、促进可持续发展已成为科技创新需要解决的重大现实问题；这些对城市未来发展有重要启示作用的思想成果将对全球城市的社会、经济可持续发展产生重要而深远的影响。

　　3、建设专题网站，促进议题传播。如2009年3月27日，中国2010年上海世博会媒体服务中心正式启用，世博筹办阶段的“媒体大本营”向中外记者敞开大门。目前，世博会媒体服务中心设有媒体接待处、记者工作间、新闻发布厅、记者休息区、记者采访室以及新闻服务办公室。其中记者工作间可同时容纳近百名记者工作，新闻发布厅有500 多个座位，并附有多语种同传设备。在上海世博会筹办阶段，上海世博会媒体服务中心主要职能包括：举办新闻发布会，发布上海世博会的权威信息；为中外记者提供写稿、发稿等必要的技术条件；受理记者对世博筹办工作的采访申请。

　　不论是案例展示，还是在世博筹办与举行期间的媒体参与、公众评议，都对公共政策的制定具有很好的借鉴意义。

　　二、公共政策制定的哲理思考[5]

　　从哲理的角度审视公共政策制定， 可以对公共政策制定的内在本质有一个更深层次的认识。这对于推进决策科学化、民主化，更合理、公正和有效地制定公共政策，构建和谐社会意义重大。

　　1、合公意性：公共政策制定的最高价值标准

　　卢梭认为，“公意是全体人民的共同意志， 公意只着眼于公共的利益”。[6] 在民主社会，探寻并遵循公意，是公共政策制定过程中不可或缺的内容。随着时代的变迁，以“以人为本”为核心价值、公共利益为本质特征、目标可持续性为基本要求的公共政策制定理念替代了传统的公共政策制定模式，民主政府的公共政策制定应以广大人民的意愿即合公意性为最高价值标准。

　　真正民主的公共政策制定需要通过广大人民的不断参与来主宰社会运作。人民的认同是公共政策制定的逻辑前提。通过人民广泛参与而形成的公共政策产品，能够得到大多数人的接受，且人民基本上都对政策问题已经形成相应的认识，加上个人通过政策参与和某项公共政策形成了紧密的相关性，使得公共政策在制定后更易执行。实际上，人民参与政策制定所呈现出的不可阻挡的势头，使对广大人民意愿的考量成为公共政策目标的重要因素。

　　以合公意性作为公共政策制定的最高价值标准，能够避免在公共政策过程中出现“政府失灵”情况。根据公共选择学派的观点，作为公共政策制定主体的政府在制定公共政策时有自私的动机，政府不可能自动地代表公共利益。同时人都是复杂人，作为制定与实施政策的政府官员也有“经济人”的一面，会追求自身利益，这样就难以制定正确而有效的公共政策，从而导致政府失灵。退一步讲，即使政府官员能完全代表公共利益，也会因其不完备的知识和不充分的信息使其理性能力停留在有限的层面上，从而导致政策结果与目标发生偏离。于是，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和（或） 政府的失败”。[7]

　　2、政治权力：公共政策制定的依托

　　政治权力把公共政策作为自己的工具， 通过它来实现自身的价值。所以与政治权力的出现相伴随，公共政策也登上历史的舞台。公共政策依托政治权力而形成，也依托政治权力来发挥自己的作用。

　　政治权力根源于公共利益， 又是维护公共利益的重要力量。因此，政治权力机关必须积极全面地进行公共政策制定， 以提供更多的满足公共利益的条件，解决个人利益与公共利益的矛盾。丹尼尔·贝尔为就权力机关如何解决个人利益与公共利益的矛盾给出了这样的依据和原则：“人首先是社会的存在，正是社会的现实生活构成了他的认同和价值， 包括他的道德立场，尤其是关于善的观念。个人的善首先也是社会的善的反映， 社会的公共善对于社群成员的个人之善拥有优先性。”[8] 正如爱尔维修所说：“个人利益支配着个人判断， 公共利益支配着各个国家的判断”[9] 。真正的正义必须以公共利益为准绳。“要行为正直，就应当仅仅倾听和信任公共利益，而不是听信我们周围的人。个人利益总是使他们利令智昏。”[10] 公共利益要依靠政治权力制定公共政策来实现，因此，公共利益构成了政治权力形成的基础。

　　在现实社会生活中，由于公共利益与公共资源的不相匹配，从而使公共利益的实现并不表现为一个自发的过程，它依赖于公共利益主体自觉的、能动的活动。为了实现公共利益必须尽可能地调动公共资源， 并把这些公共资源有机地凝聚成特定的实际力量， 以此为凭借展开实现公共利益的活动。因此，政治权力实际上是在特定的力量对比关系中， 政治权力主体为了实现和维护公共利益而拥有的对权力客体的制约能力。力量的制约关系体现了政治权力的本质。

　　3、政治秩序：公共政策制定的价值取向

　　政治秩序作为一个具有普遍性的概念， 它展示的是社会公共生活的有序状态和动态平衡的结构。它标志着社会政治生活结构相对稳定， 每一个公众都被纳入一定的社会关系体系， 并被置于相对确定的社会地位中，明确规定了不同成员之间的关系。亚里士多德曾经对政治秩序作过精辟的阐述， 把政治秩序看作是人们共同生活必不可少的需要。他认为，人从来没有也不可能孤独地以单独的个体存在，他总是处在一定的家庭、部落、国家之中，总是在社会中生活的。因此，即使在最原始的水平上，这也必然涉及某种组织形式，小至家庭、部落，大至社会、国家，都有它们赖以维持其功能和程序正常运转的一定之规，那就是秩序。政治权力运用公共政策以建立政治秩序。

　　政治秩序对于社会政治生活来说其意义怎样评价都不过分。塞缪尔·亨廷顿早就看到了这一点，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的秩序。”[11] 人类所以创造出公共政策这种社会规范形式， 实际上就是通过这种形式， 来满足整合人类政治生活以建立政治秩序的需要。无论是从功能还是从价值的角度来分析，公共政策同政治秩序都有着非常密切的关系。从功能的角度看， 公共政策作为政治权力主体的权威性输出，是应人类社会对政治秩序的需要而产生的。从价值的角度看， 公共政策的首要价值取向就是在人类的社会政治生活中建立有效的秩序。尽管人们对公共政策有不同的理解，但是，公共政策的基本价值取向，是为了在人类政治生活中建立有效的政治秩序，这是人们毫无争议的，并取得了共识。合理的政治秩序不仅是社会存在的基础， 也是构成人类理想的要素和人类社会活动的基本目标。没有政治秩序，当然也就没有社会的和谐。

　　三、现今公共政策制定中存在的问题

　　现今，我国在公共政策的制定中，普遍存在着如下这些问题，这些问题对于我们服务型政府的建立，实现和谐社会十分不利。并且造成了很多负面影响。

　　（一）政府信息不够公开

　　在政府信息公开方面，存在的主要问题是信息公开机制缺位，公开法治失范。

　　1、信息公开机制缺位。

　　信息公开机制缺位导致很多信息不公开。这助长了反体制意识，导致了群体自救行为；同时，信息公开失真，诱发谣言盛行，导致群体性激怒行为；而信息公开不及时、公开的滞后性又诱发了各种不稳定的因素；信息不对称、比例失衡则导致群体性政策的误解。

　　2、信息公开法治失范

　　信息公开法治失范的后果就是政府信息公开内容不规范，缺乏具体的法律依据，公开内容混乱；政府信息公开程序不规范，缺乏合理执政的程序意识；政府信息公开立法缺位，缺乏健全系统的法制基础。

　　（二）公众参与度不够

　　1、公民参与公共政策制定的相关法律、法规不完善

　　公民对公共政策制定的参与行为也需要有相应的法律、法规来加以引导和规范。然而，我国在这方面的法律、法规还很不健全、很不完善。首先表现在宪法层面，虽然我国现行宪法中对公民的参政权、监督权、言论自由等基本政治权利均作出了规定，为公民参与公共政策的制定提供了强有力的宪法依据，但它对公民参与公共政策制定的具体制度、程序、方式及渠道并未作出具体的可操作性的解释。没有可操作性的程序支持，所谓的参与只能浮于表面，这就导致我国的公民参与公共政策制定缺乏相应的法制保障。其次，在法律位阶上仅次于宪法的基本法律层面上，对公民参与公共政策的制定方面也缺乏系统的法律规章，关于公民参与的规定只是零星地散见于一些相关的法律和行政法规的部分条款中。比如我国《价格法》第23 条规定，制定政府定价或政府指导价时，应当举行价格听证，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。而且，到目前为止，知情权作为公民参与国家和社会公共事务管理的一项基础性权利，并没有在我国宪法中提及，也没有被基本法律加以规定。除此之外，在我国现行行政法律体系中，对公民参与公共政策制定的有关规定大都是任意性的，而非强制性的。

　　2、弱势群体利益缺乏表达途径

　　政策制定者在制定公共政策时，应该充分考虑到各阶层群体的利益，尤其是弱势群体的利益更应该受到保护和尊重，才能最大限度的消除各种不稳定因素。但是对于处于起步阶段的我国民主社会来说，弱势群体利益的表达途径还不够完善，从而导致了有些公共决策缺乏群众基础，不为广大公民所接受。

　　3、对媒体的规制不完善

　　媒体是公众与政府之间沟通的桥梁，同时也是有力的监督和发言机构。但是，媒体也具有着夸大、被利用等弊端。因此，政府在制定公共政策时，要充分地发挥好媒体的积极作用，通过媒体宣传，让政策的目的及方式为公众所知。再通过媒体的反馈，获取公众对政策的反应。同时，要防止媒体的虚假宣传、混淆视听。而现在，我国的媒体行业不甚规范，良莠不齐，各地政府对媒体的态度也不尽相同。要不就是完全控制、要不就是为了显示舆论自由而监管不力，这些都是不好的。

　　（三）政府在制定公共决策时不够主动

　　政府在制定公共决策时不够主动，导致政府在处理群体性事件时陷入被动的境地，再加上政府的管理能力、应对能力不足，结果反而助虐了事件的不断扩大，对政治秩序和社会秩序产生了深远的不良影响。前几年的孙志刚事件、以及最近频发的暴力拆迁矛盾就是这一问题的典型表现。

　　四、公共政策制定的对策

　　以上的这些问题，对于社会的健康和谐发展十分不利。结合世博会中各种关于公共政策制定中的先进案例和做法。笔者提出如下的公共政策制定对策。

　　（一）注重政府信息的公开

　　政府信息公开与公众参与两者密切相关。政府信息公开的主要意义就是减少了公共行政组织内外的信息不对称、同时保障了公众参与的可能性。加大政府信息公开的力度对公共政策制定的影响有两个方面：

　　1、增大了可供政府制定公共政策时的参考的信息量。由公民理想和社会现实之间的差距所形成的“问题”是任何公共政策的起点，而公共政策的社会意义就在于及时和有效的解决公众和社会面临的诸多社会问题。解决问题的速度和程度主要取决于政策问题能否引起公众足够的关注并引起政治当局的重视，从而将公共问题纳入政策议程，最后出台政策决定。在互联网已普及的当今社会，建立政府网站并通过网站公开政府信息不失为一种高效的措施和手段。在政府网站中政府可以通过网站论坛、领导人信箱、网上咨询等征询收集公民的意见和要求，使“问题”能够尽早地进入合理的决策渠道，这样政策制定由传统的垂直结构发展为现代的交互式结构，大大提高了政府的应变能力。

　　2、加大了对政府决策行为的监督，弱化了决策者的主观因素。在传统行政体制下，政府制定公共政策的过程多处于暗箱状态，公共政策的制定过程为少数人所把控，严重损害了公共政策的民主性。只有信息公开了，公众才有可能被政府视为平等的主体，从而公众才能真心地关心政府，并积极地配合政府的各种行政行为，及时将对政府决策有关的信心反馈给政府，从传统政府中的顺从者转变为参与者。政府通过各种方式向公众提供大量可供开放的公共信息，如在网上发布政府公告与法规政策、政府的言论、政府的行为倾向。特别是在网上发布的重大政策方案，能够有机会让公众广泛地参与讨论，经过反复的争论和商榷，最终做出科学的决策。这种“阳光决策”大大消减了暗箱操作的空间，减少了公共政策的主观随意性，充分体现了公共政策的透明度和权威性。

　　（二）完善公民参与制度

　　上述世博会案例中，很重要的一点就是保证公众在公共政策制定中的参与。约翰·克莱顿·托马斯教授在《公共决策中的公民参与》一书中将公民参与技术分为了两类，一是以获取信息为目标的公民参与，一是以增进政策接受性为目标的公民参与。[12] 由此可见公民参与方式是一套完整的体系，政府要针对不同政策制定的需要选择不同的参与技术和方式。完善公众参与应该做到：

　　1、完善相关法律、法规，为公民参与公共政策制定提供完备的法律依据。首先要加强立法，明确公民参与公共政策制定的范围，切实保障公民的参与权利。其次，修订相关法律、法规，增加公民参与公共政策制定的程序性规定。

　　2、完善人民代表大会、政治协商会议、人民团体和社会组织等公民制度化参与渠道，落实信访制度，充分发挥其公民参与的作用，使其不流于形式。

　　3、健全听证制度、政府决策咨询制度、人大旁听制度等新的公民参与渠道和方式，并使这些新的参与渠道和方式制度化。

　　4、充分发挥公民团体的作用。公民团体是公众与政府信息沟通的主要渠道，也是二者之间能够真正做到上情下达、下情上达的媒介。它将民众的呼声传达给政府等公共管理者，以此对公共政策的制定施加压力与影响，如各级的工会组织、妇联、行业协会等。就目前我国的现状来看，公民团体的作用没有得到很好的发挥，这主要是由于它自身的半官方性质所决定的。我国的公民团体不仅有行政级别，而且多从属于某些行政部门，所以它们更多的是服务于政府等政策制定方，而不可能站在公众的角度的看待分析问题。因此，实现公民团体的去行政化，使之成为公众参与到政策制定中的重要渠道，才是公民团体正确的发展方向。

　　（三）政府应该首先发起决策问题，而不是被迫为问题推动

　　这方面，台北垃圾处理公共政策案例为我们上了生动的一课。其通过首先提倡垃圾分类处理，最终达到了“垃圾零填埋”，赢得了市民的拥护。这一举措的好处是：

　　1、由管理者来发起行动，将产生更多有效的决策，具备更多的引导问题走向的能力，最终达成一致性决策。

　　2、管理者采取先发性行动还可以保证政策问题的界定，提高各方对问题解决方案的满意度。反观各地政府的一些做法，无论是瓮安事件还是陇南事件再到吉林通钢事件等一些群体事件，起因都是在政府控制范围之内力所能及的事情，结果却导致了政府在事件处理上的被动，政府机构处于半瘫痪状态，社会秩序混乱，最后只能“以暴制暴”。

　　五、余论

　　总之，借着世博会的城市触媒效应，学习其展现的先进公共政策制定方法，在后世博时代，重视政府信息公开、公众与媒体参与、政府主动担当因素，处理好三者之间以及它们同公共政策制定的关系，对于推进公共政策的科学化、民主化和法制化有着非常重要的意义。




【作者简介】
张伟，复旦大学法学院硕士研究生，研究方向民商法。


【注释】
[1]张国庆：《公共政策分析》，上海：复旦大学出版社,2004年，第3页。
[2]周姝：《世博会城市最佳实践区案例巡礼：台北案例》，//blog.sina.com.cn/s/blog_5a471aab0100kev9.html，2010年10月31日。
[3]徐程炜：《阿雷格里港案例--促进社会融合战略》，//blog.sina.com.cn/s/blog_5a471aab0100kc2t.html，2010年10月31日。
[4]余思思：《马德里案例馆--马德里是你的家》，//blog.sina.com.cn/s/blog_5a471aab0100kffw.html，2010年10月31日。
[5]参见毛振军：《对公共政策制定的政治哲学思考》，《公共管理》2010年第1期。
[6][法]让·雅克·卢梭：《社会契约论》。北京：商务印书馆,1980年版，第19页。
[7][英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述》，《国际社会科学杂志(中文版)》,1999年第1期，第31-48页。
[8]俞可平：《社群主义》，北京:中国社会科学文献出版社,1998年版，第99页。
[9] 北京大学哲学系外国哲学史教研室编《十八世纪法国哲学》，北京:商务印书馆,1979年版，第679页。
[10]北京大学哲学系外国哲学史教研室编《十八世纪法国哲学》，北京:商务印书馆,1979年版，第463页。
[11][美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》。北京：三联书店，1989年版，第7页。
[12]约翰·克莱顿·托马斯：《 公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》， 孙柏英等译。北京：中国人民大学出版社，2005年版，第155页。