浅谈行政诉讼中的质证对象

[案例]原告韦某漆下有两个儿子。大儿子覃甲，次子覃乙。1987年原告韦某、覃甲、覃乙共同出资修建房屋六间，1991年次子覃乙将房屋登记在自己的名下。原告韦某认为被告县房管所的行政登记行为违法，侵犯了自己的合法权益，向环江县人民法院提起行政诉讼。被告在收到行政诉状副本起十日内向法院提供《城市私有房屋管理条例》及《城市房屋权属登记管理办法》等证据。第三人覃某（覃某系覃乙之妻）在庭前提出：原告韦奶娜已卧病在床，言语不清，提起行政诉讼并不是其真实意思表示，而是覃甲以韦某的名义提起的行政诉讼。覃甲并是房屋的所有人，因此不具有诉讼主体资格。环江县人民法院针对案件存在的问题，依职权到原告韦某家调取相关证据。
[争议焦点]1、证据需要由人去收集、提供才能进入诉讼程序进行质证，法院调查、收集的证据能否作为质证对象？2、根据行政诉讼要对行政行为的合法性进行全面审查的要求，那么被告作出具体行政行为所适用的《城市私有房屋管理条例》及《城市房屋权属登记管理办法》规范性文件是否也属于质证对象？实践中存在争议。

　　 一、法院调取的证据应当成为质证对象。

　　 行政诉讼中建立法院调取证据制度是为了更加充分保护原告或第三人的合法利益。《行政诉讼法》规定人民法院有权调取证据，《执行若干问题解释》对调取证据的范围和程序作了进一步的规定。法院调取的证据能否进行质证，在各种诉讼中争议一直较大。一种意见认为，人民法院依职权调取的证据具有公正性，可采信程度大，无需质证即可作为定案依据，且若可以质证，那法院就成为质证主体，这与法院不是质证主体自相矛盾。另一种持相反意见，人民法院调取的证据也应作为质证对象进行质证。笔者同意第二种意见，理由如下：　

1、有关法律和司法解释作了明确规定。《执行若干解释》规定了未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据，《民事诉讼法》也规定证据应当在法庭上出示并由当事人质证。这里的证据未排除法院调取的证据，且法院调取的证据不可能不在法庭上出示，若其要作为裁判的根据，就必须要进行质证；而《关于民事经济审理方式改革问题的若干规定》第8条更加明确规定了人民法院调查收集的证据由当事人进行质证。

　　 2、任何证据的三个属性都要通过质证进行确认。依靠特殊身份和地位收集调查来的证据，并不因为其调取者是人民法院而使其客观性、合法性、关联性就高于其他证据，证据的三性还是要通过质证来确认；法院调取的证据不经当事人质证就作为定案根据会使当事人对法院的公正性产生怀疑。

　　 3、法院调取的证据应进行质证与法院不是质证主体并不矛盾。质证的对象是证据本身，不是证据的调取者。质证主体是相随于举证主体的，人民法院并非为举证而取证，也并非对任何证据都可以主动进行收集，收集的范围是有所限定的，即那些本应由原告或第三人提供，但因其无法自行收集且向人民法院提供证据线索并提出申请的；当事人应当提供而无法提供的原物或者原件的。 所以人民法院是协助当事人调取证据，该证据应交给申请方出示并当庭声明证据的来源，并由对方当事人进行质证，表示认可或提出异议予以反驳，若该证据被推翻，也由申请方承担举证不能的后果。

　　 二、规章及其以下的规范性文件是质证对象。

行政诉讼审理的不是原始的法律关系，在进入诉讼程序之前就已经有了一个具体行政行为，而该行为是否合法不仅在于其认定事实是否正确，还在于行为的作出是否符合法定程序以及适用法律是否适当。对作出该具体行政行为的事实认定和执法程序这二方面都可以通过举证、质证来审查认定。而作为法律依据的规范性文件能否作为质证对象，争议也很大。

一种意见认为，作出具体行政行为是否合法，对该具体行政行为的三个组成部分的根据都应进行质证，所以规章及其以下的规范性文件应该质证。是因为：一般的法律、法规中的某些规定较为原则、抽象，而国务院各部委及地方政府制定的规章是法律、法规的具体化，可操作性较强，而规章以下的规范性文件更是地方行政机关行政权力的体现，对行政管理相对人具有约束力。行政行为大多数是依据行政规章及其以下的规范性文件作出的。由于制定规章及其以下的规范性文件的主体较多，且有些含有部门和地方利益。所以，在审判实践中发现无论在其内容还是形式上都或多或少的存在着不规范之处。而这些规章及其以下的规范性文件制定和颁布也不像法律、法规那样有严格的程序，特别是未公开或广泛进行公布，不被众人所知。法院对这些规范性文件是否合法有效就要进行审查。这种审查是不能仅凭法官自身能力直接判断的，必须经过当事人质证才合理、合法。

　 另一种意见认为，规范性文件不能作为证据在各方当事人之间进行质证。是因为： 1、质证的对象应该是证据，证据的范围在《行政诉讼法》中作了明确规定，规范性文件是作出具体行政行为的依据。“证据”、“依据”的概念和性质是不同的。2 、证据的效力可以通过对其三个属性的质证、认证等诉讼活动而直接确定其是否有效和采纳，并由法院在裁判文书上直接载明。规范性文件的效力取决于位阶秩序、地域性和时效性。而对各种法律规范合法与否，法院是不能直接在裁判文书上确认的，应由有权机关依法定程序进行裁决。3 、行政诉讼法规定对规范性文件提起的诉讼不是人民法院行政诉讼受案范围，人民法院无权对其进行审查和确认。

笔者认为，这两种意见都不完全准确，行政诉讼中的举证和质证应是广义的。根据行政诉讼法“证据”这一章节中规定的被告的举证范围不仅是事实证据，还包括作出具体行政行为所依据的规范性文件。规范性文件是被告用以证明其具体行政行为合法的重要根据之一，合法、有效的规范性文件是人民法院裁判具体行政行为是否合法的可定案根据。既然属于被告举证范围且要作为法院定案的根据，就要通过质证对其进行审查，但其范围应限定在规章及其以下的规范性文件。

　 三、法律、法规不能成为质证对象

　　 规范性文件有广义和狭义之分。广义的规范性文件包括法律、法规、行政规章及其以下的规范性文件等，狭义的规范性文件特指规章以下的规范性文件。行政诉讼法中的规范性文件应是广义的。法律、法规都是法定机关经过法定程序制定和颁布的，是众所周知的，具有普遍约束力，是法院审理行政案件所必须依据的。对法律、法规本身的合法效力是无须证明和质疑的。原告或第三人只能就被告适用法律、法规中具体条款是否适当提出异议和观点。对法律适用的异议可在法庭辩论阶段阐述，而不是通过质证进行的。