河南警务改革的是与非

【出处】本文原载《法治周末》2010年12月30日
【写作年份】2010年


【正文】

此次河南警务改革雷厉风行，低调外宣，具有警察系统惯常的工作风格。应该说，从形式上讲，此次警务改革的问题意识和政策要点是匹配的，改革成效也通过初步的警务数据得到反映，然而何以这样一种形式上“合理”且“必要”的改革会遭致多方的质疑呢？

首先是改革的试点模式与法律的形式合法性之间的紧张。许多专家质疑河南警务改革的主要出发点是形式法治论，如相关改革措施违背《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》以及公安部相关规章的规定，单方面取消公安分局，改变基层派出所的性质与地位。

专家们的质疑是有道理的，由于公安系统单方改革，新的公安组织体系与法院、检察院乃至于一级政府之间的法律及行政协调关系出现了一定的混乱，新的“派出所”的地位与权限出现“无法可依”的窘境。以前上海等地遭遇的新设机构“警署”的困境同样适用于“名不符实”的“新派出所”，因而这一改革是否同样会因新机构性质不明以及后续协调处理成本过高而夭折，仍有待观察。

其次是改革的程序和系统协调性存在问题。无人否认河南警方关于警务改革的问题意识和基本理由，但这样一种与现行法律诸多龃龉且缺乏系统协调的改革，受质疑的就不仅仅是合法性，还包括成本更大的行政、司法、财政、人事等方面的配套改革可否承受的问题。可以说，河南公安系统的“单兵突进”给其他系统“将”了一军：跟还是不跟？在改革过程中，出现与现有法律或政策不完全一致的现象并不新鲜，但相关改革必须循着真正的“试点”常规和基本的政策合法性路径展开，比如先集中在范围较小的一个市进行试点，在成熟经验形成之前不要在一个省的范围内强行推行；改革需要与其他权力（职能）系统进行必要的沟通协调，不能事后“倒逼”；改革之前需要一定的信息公开和民意参与，不能仅依靠专家制定技术方案，等等。河南警务改革在程序公开性和系统协调性上大打折扣，导致后续成本飙升，推进艰难。

再次是走样的“警力下沉”难以回应真正的基层治安需求。此次改革不存在系统内的人员流出，而只是结构调整，而且重在激励“基层干警”。这样一种技术策略可以在一定程度上回避行政系统“裁汰冗员”的特殊困难，通过“受激励对象”向基层的转移实现基层警务效率的提高。而所谓“激励”，无非是机构层级改革带来的诸多“副处级”、“科级”空缺。笔者认为这样的处理功效有限，主要问题有二：其一，职级激励无法消解冗员问题，反而可能增加财政负担，警务效率却并未提高；其二，新增职级分配需要引入一套科学合理的内部考核竞争激励机制，因而需要重视吸收山西警务改革经验，后者是否科学合理还有待观察。回避“冗员”问题的“警力下沉”如果缺乏配套的引导控制机制，很可能沦为基层干警“巧取豪夺”的新战场，改革的初衷则难以实现。

最后，警务改革不仅仅是技术改革，而是公共行政改革乃至于宪法改革。我们为何需要警察？需要多少警察？警察具有怎样的职权？如何限制警察的权力并确保警务质量？这些并非单纯的技术问题，而是重要的政策乃至于宪法问题，需要一个民主化的正当决策过程。河南省警务改革缺乏这一宏观视野，过分依赖技术性的专业判断，甚至包含了补偿性提高公安系统人员职级的意图，导致相应改革缺乏系统而正当的公共讨论和决策过程。

此外，单纯技术化的警务改革还可能是一种“维稳思维”的折射，与“综合治理”的群众路线之间存在一定的紧张。“维稳思维”隐含着将治理对象“他者化”的逻辑立场，将一个个高度流动的个体视为需要加以“跟踪”与“固定”的目标，这在具有违法嫌疑的个案化场景中无可非议，但如果上升至一般的治理层面，则与强调群众路线的“综合治理”背道而驰。警察是必要的，技术是必要的，但“群众”更是必要的。如果只强调警力的优化乃至于强化配置，而忽视警民关系的修复乃至于真正尊重并吸纳社会公众的秩序生成能力和智慧，则在建警思想上无疑是一种倒退。

总而言之，河南警务改革面对的问题是真实的，所采取的措施也是对既往各地类似警务改革经验的一种综合，具有积极的实践意义和探索精神。然而，由省级公安系统“单兵突进”、“一刀切”、“统一布置”的技术性路径却也给这一改革刻画下了诸多硬伤。无论这一警务改革的最终成效如何，改革程序和操作方式均存在诸多的可检讨之处。

如果此项改革从“技术”立场真正回归“科学、民主、法治”的轨道，进行更加合理的设计与调整，也许会更少争议，更多成效。
 
【作者简介】
田飞龙，北京大学法学院博士生，北京大学公众参与研究与支持中心研究员。