终结“截访”须改政绩体制

据近日报道，北京安元鼎保安公司与地方政府签订协议并收取佣金，在京设立多处“黑监狱”，专门用于关押并押送到京上访者。这种“公权外包”或公权私用的做法当然是对公民人身自由的严重侵犯，也严重违背了《立法法》第八条的规定：凡是涉及“限制人身自由的强制措施和处罚”，都只有全国人大或常委会的法律才能规定，而国家法律显然没有授权各地屡屡发生的“截访”，更不可能授权地方政府将限制人身自由的公权力“转包”给私人行使。没有任何正当法律授权却每天在从事绑架、拘禁和押送公民的严重违法行为，这样的私人“公司”只能被定性为黑社会组织；地方政府和黑社会组织沆瀣一气，委托授权其行使地方原本就不能合法行使的公权力，只能被定性为黑白勾结，其后果是十分深远和可怕的。

自人类有国家以来，政府的一个核心职能就是垄断暴力的合法行使；之所以如此，是因为法治国家的政府受法律控制，在行使暴力过程中必须遵守法律规定的程序和实体义务，从而能保证政府不会任意滥用公权并侵犯人民的基本权利和自由。如果纵容地方政府动用私人力量镇压上访，无异于完全规避国家法律对公权力的程序和实体限制，让一群私人超越法律之上对另一群私人公民行使暴力，不仅使公民基本自由面临任意私权侵犯的巨大风险，而且也放弃了本来只有国家才能履行的核心职能，最后必然是国将不国、公权横行、私权泛滥。

当然，即便没有发生公权私用，压制上访也同样是没有获得法律授权的违法行为；不论《信访条例》是否有权界定合法与违法上访行为，作为国务院制定的条例都无法授权任何地方政府限制上访人员的人身自由。各地“截访”所伴随的非法拘禁、虐待、强制参加各种“学习班”，并将不听劝阻的老上访户劳教、判刑甚至送进精神病院等行为，更是无法无天的公权滥用。就在不久前，“截访”职能主要由地方政府驻京办履行；今年7月，国务院撤销了146家地方政府职能部门的驻京办和436家县级政府驻京办，但讽刺的是，正是地方驻京办的撤销成就了安元鼎之流的财路，因为“撤掉了驻京办，撤不掉驻京办的需求”，而安元鼎提供的“服务”恰恰满足了这种“需求”。一些地方驻京办撤销后，各地政府驻京工作组主要采取三种方式处理上访人员，或自己租用房屋或宾馆设置临时劝返分流点，或雇用安元鼎这样的专业保安公司负责看管，或直接雇用社会闲散人员提供地点和看管。处理上访的方式更为多样化了，但不论哪种方式都是为了同样的“需求”服务的。

这个“需求”究竟是什么？一言以蔽之，无非是“维稳”。仿佛把这些上访人员带回他们的老家，从首都或省会消失，上访就消失了，他们想要反映的问题也消失了，中国社会也就稳定了。假如问题真这么简单，这些人一开始就不会长途跋涉、千里迢迢来京上访了。“截访”好比给癌症病人吃止疼药，当然只能是维持一时的表面文章，不仅不能解决任何实质问题，而且必然在“截访”过程中产生更多的暴力、冤屈和不公，如此“维稳”必然是越维越不稳。

地方政府官员不会不明白这个简单道理，但是他们为什么还偏偏乐此不疲，动用一切可以动用的力量“截访”？难道他们真的那么在乎上级政府的“维稳”指示？地方政府官员未必那么在意“维稳”，但是他们确实极为在乎中央和上级的政绩考核，而上访已被作为地方政绩的一个主要指标，处理上访不力足以成为“一票否决”的理由而让他们丢失“乌纱帽”。

数千年来，中国一直实行自上而下的政绩管理体制，官员惟上不惟下，从而造成无所不在的欺下瞒上现象。既然官员不对人民负责，他们可以滥用手中掌控的公权力鱼肉人民，从而造成大量侵犯民权事件，而人民则不能通过制度内的正常渠道维护自己的权利，从而造成了自古至今源源不断的上访现象。“上”访者，向上级政府申诉下级官员腐败不公、以求讨还公道之谓也。照理说，在一个自上而下的体制中，上级掌握着下级官员的命运，理应惩治贪腐、为民伸冤。问题是，自上而下的体制自身具有不可克服的局限性。别的且不说，偌大中国那么多的地方官员，一个中央政府显然是管不过来的，不然怎么会出现“上有政策、下有对策”等一系列见怪不怪的现象？因此，政绩体制不可避免地蜕变为“政绩工程”；地方政府只要把表面文章做好，就能应付差事、加官进爵，而高高在上的中央则无法核实地方“政绩”的真实性和准确性。《信访条例》的本意是让地方政府认真对待上访反映的问题，从源头上杜绝上访现象，但是地方却只要通过各种手段“围追堵截”，保持上访“零记录”就圆满完成任务了。归根结底，“截访”不过是政绩体制的一个衍生物而已。

政绩体制不仅不能解决上访问题，还是造成大量上访的主要根源。我们知道，目前多数上访和群体性冲突都是因为农村征地和城市拆迁引起的，人为压低补偿的征地拆迁已经成为造成唐福珍自焚等大量社会悲剧的主要原因。地方政府之所以如此热衷征地拆迁，除了出于“土地财政”和官员个人寻租动机之外，一个重要原因是城市化和城市改造有助于拉升地方GDP，而GDP增长速度正是考核地方官员的主要指标。在GDP“大跃进”的政绩思维牵引下，各地强征强拆、大兴土木，弄得到处鸡犬不宁，在大肆破坏环境、浪费资源、重复建设“豆腐渣”工程的同时，也严重侵犯了农民和城市居民的基本生存权，进而造成了牵动各级政府神经的大量上访。

如此看来，即便各级政府停止“截访”、认真对待信访，也不可能有效解决上访问题。作为困扰中国历史的独特现象，上访由自上而下的政绩体制产生，自然不是几名信访干部热情接待、倒茶送水就能解决的。只要官员只对而不对下负责，只要人民无法通过宪法规定的民主选举、人大监督和独立司法等制度为自己讨回公道，用自下而上的自治代替自上而下的政绩体制，那么他们的权利仍然将受到公权力的随意侵犯；既然上访不可避免，同为“政绩”产物的“截访”——不论是通过驻京办还是安元鼎——也就成了十分自然乃至“必要”的“需求”了。

人民并不那么在意GDP，也不在乎“维稳”，更不愿意被“截访”，但是要对这些所谓的“需求”说“不”，他们还得站出来维护宪法为自己保障的权利。
 
【作者简介】
张千帆，北京大学法学院教授。