论中国FTA战略与WTO多边贸易机制之竞合（上）

摘要:近年来，随着世界经济一体化的加快，区域间自由贸易协定快速增长。为了营造更为公平和自由的国际贸易环境，中国在积极参与多边自由贸易谈判的同时，也越发重视双边自由贸易协定的作用。目前，我国与周边国家和地区经济合作正全面展开，发展迅速。FTA在促进贸易和经济往来方面发挥了重要作用，但也引发了贸易创造和贸易转移效应。事实上，FTA等区域安排同多边贸易体制的构建间存在在微妙的竞合关系。以此为前提，我国只有采用全球范围、区域范围和次区域范围内经济合作同时并举、齐头并进的模式，应变外在压力，实现经济增长方式转变，更充分的参与多边规则的制定和主动、合法、有效的利用区域安排规则，以实现经贸利益。

关键词:区域贸易合作；多边贸易体制；竞合；中国；FTA战略

　　【正文】
　　1、导论：中国FTA发展现状
　　1.1 WTO成员国FTA区域贸易合作发展概述
　　区域经济一体化最基本的含义是一种分工，既是一种状态，又是一种过程，其中包含产品和要素的流动，以及对产品和要素采取歧视性和非歧视性的做法[1]。区域贸易安排有多种形式，从贸易安排水平划分，一般有优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济联盟。自由贸易区由于其灵活性和针对性，日益成为区域贸易安排的主要类型。近年来，随着世界经济一体化的加快，区域间自由贸易协定快速增长。目前，WTO成员方除蒙古外都参与到各种区域贸易安排之中。而据WTO秘书处统计，截至2007年，全球已通知并生效的RTA中，有近85％是自由贸易区，关税同盟和局部自由贸易区各约占8%。而处于谈判中的RTA和建立RTA的提议中，自由贸易区的比例还要高。
　　总体而言，各国的区域贸易合作发展形势具有如下特征：
　　其一，发达国家和发展中国家成员达成优惠安排的互惠性增强，南南合作的区域贸易安排多有增加，南北化合作趋势推陈出新。不同的社会制度、经济发展水平成员组建贸易合作协定常规化，如欧盟和东欧国家的欧洲协定，加拿大与智利、美国与约旦自由贸易区等[2]；某些区域处于两国或地区交界处，某些资源方面具有突出优势，且互补性强，适于共同开发，实现投资少、周期短、风险小、收益大的结果，对整个区域经济合作和联合起到示范带头作用[3]。
　　其二，区域贸易安排内容更加复杂化，成员国间经济一体化程度逐步深化。虽然货物贸易领域仍是自由化合作的核心，但协定内容愈发广泛，除了扩展到服务贸易领域，也正在向投资规则、知识产权、环境政策和劳工条款等与贸易直接或间接相关的领域迈进，贸易管理框架大多超出多边谈判达成的贸易规范。
　　同时，区域贸易安排呈现出扩展和联合的发展态势。一方面，现有区域贸易集团吸纳更多的“邻居”进入集团，如东盟和东亚各国的区域贸易合作；另一方面，区域贸易集团联合其他区域贸易集团形成大型区域贸易集团，吸引周边国家跟进，世界正逐渐被区域经贸集团连成错综复杂、多层次的经济网络。
　　1.2 中国FTA战略的实施与现状
　　从全球角度，欧洲－地中海地区虽依旧是FTA协定经营的密集地区，但有关FTA的谈判活动的中心正在发生新的变化，日本、韩国、澳大利亚、中国香港、新加坡等先前热衷于以最惠国待遇为多边贸易基石的国家和地区，也开始积极寻求FTA建设。亚太地区正在成为新的增长点[4]。近年来，为了营造更为公平和自由的国际贸易环境，中国在积极参与多边自由贸易谈判的同时，也越发重视双边自由贸易协定的作用。中国参加区域性贸易组织和协定起步较晚，按照“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础”的区域合作战略[5]，我国与周边国家和地区经济合作正全面展开，发展迅速。
　　我国于1991年加入亚太经合组织，一直积极支持并全面参与APEC在贸易投资自由化、便利化和经济技术合作工作；1996年重视和支持亚欧会议进程，并于2000年全面参与《亚欧贸易便利行动计划》和《亚欧投资促进行动计划》的实施和执行；2001年正式成为曼谷协定成员，首次加入实质性区域贸易协定；同年，与东盟正式签署《加强全面经济合作框架协议》，2004年开始实施“早期收获计划”，2005年7月开始实施《中国与东盟全面经济合作框架协议货物贸易协定》，2007年1月签订中国－东盟自由贸易区《服务贸易协议》。
　　2003年6月和10月分别同香港、澳门特别行政区签署并实施内地与港澳《更紧密经贸关系安排》；2003年与巴基斯坦签署《中巴优惠贸易安排》；2005年11月与智利签署《货物贸易协定》，2006年11月签署自由贸易区协定。从2006年9月我国开始实施《亚太贸易协定》，已向其他成员国的1717项8位税目产品提供优惠关税，平均减让幅度27%[6]。
　　目前中国正在与澳大利亚、新西兰、冰岛、海湾合作委员会、南部非洲关税同盟、秘鲁、挪威、印度等开展自贸区可行性联合研究或正式谈判[7]。
　　2、WTO多边贸易框架下的FTA制度安排
　　FTA的蓬勃发展基于一定的经济和政治等政策目标。经济学方面，从消费角度而言，自由贸易区有助于促进区域内竞争；从生产角度而言，规模经济能够提高货物和服务的生产效率；在全球范围内，区域市场的扩大能够增加内部和外部市场的整体需求，是推进多边贸易自由化存在诸多困难的情况下的次优选择。而从政治角度来看，各国唯恐别的成员建立的大市场排斥己身利益，使自身处于不利地位，也须及时建立保障性的贸易机制[8]。
　　实践中，FTA在促进贸易和经济往来方面发挥了重要作用，但也同时引发了贸易创造和贸易转移效应，可能对非成员国家不利。在全球多边贸易体制的构建中，亦存在FTA究竟是垫脚石还是绊脚石之争[9]。由此可以看出，FTA和WTO多边贸易体制关系的一个重要问题，是多边贸易体制如何对FTA等区域贸易安排进行规范，以确保实现增进贸易自由和社会福利的初衷。在多边贸易体制中，WTO成员之间的区域贸易安排具有合法地位，但必须满足WTO的有关规定。
　　2.1 WTO有关区域经济合作的制度安排
　　在WTO法律中，规范区域贸易安排的规定主要是 GATT1994第24条及《关于解释1994年GATT第24条的谅解》（以下简称《谅解》），1979年东京回合的“授权条款”和乌拉圭回合达成的《服务贸易总协定》（以下简称GATS）。这些规定的目的在于保证区域贸易安排能够有利于区域组织内的贸易，同时又不会提高对外部成员的贸易壁垒。
　　（一）GATT第24条及其《谅解》
　　GATT1994第24条的重点是关于关税同盟和自由贸易区，《谅解》对第24条规定作了进一步明确，对自由贸易区的成立目的、贸易范围、设置区域贸易安排的通知和审查程序作出规定。根据规定，自由贸易区成立的目的在于：发展成员间“更密切的经济一体化，以增加贸易自由”[10]，而且是为增加自由贸易区的贸易自由提供便利，而非提高其他缔约方与此类领土之间进行的贸易壁垒。在贸易范围方面，自由贸易区成员领土之间“实质上所有有关产自此类领土产品的贸易取消关税和其他限制性贸易法规[11]。　　关于设置区域贸易安排的通知和审查程序，“决定加入关税同盟或自由贸易区，或订立导致形成关税同盟或自由贸易区临时协定的任何缔约方，应迅速通知缔约方全体，并向它们提供必要信息”，“以便它们能够向各缔约方提出它们认为适当的报告和建议”；如果全体缔约方“认为该协定不可能在协定参加方预期内导致关税同盟后自由贸易区的形成，或认为该期限不合理，则缔约方全体应向协定参加方提出建议，如参加方不准备依照这些建议修改协定，则不得维持或实施此类协定。”[12]同时为进一步监督区域贸易安排的运转，《谅解》规定由货物贸易理事会审查工作组就审议结论向货物贸易理事会提交报告，当货物贸易理事会认为适宜时可向各成员提出适当建议。第11条还要求审查工作组定期向货物贸易理事会报告。
　　GATT第24条第5款就关税同盟、自由贸易区的建立设有限定条件，以避免对第三国贸易造成不利。在自由贸易区方面，要求“自由贸易区或导致自由贸易区的临时协定，对于非自由贸易区成员或协定参加方的各缔约方实施的关税或其他贸易法规，不得高于或严于在形成自由贸易区前相同领土内存在的关税或贸易法规。”对于临时协议，即GATT缔约方为尽力关税同盟或自由贸易区需要而采用的临时安排，要求临时协议应包括在一定合理持续时间内形成此种关税同盟或此种自由贸易区的计划表和时间表。关于合理的时间《谅解》规定，只能在特殊情况下延长为10年。如果临时协定的成员方认为10年时间依然不够，则应向货物贸易理事会充分解释一个更长时间的必要性。