析人民法院国内民事案件送达存在的问题及对策

    近年来，随着我国加入WTO后，社会经济高速发展，人民群众的社会活动日益频繁，民事案件大量增加。作为为国家经济建设保驾护航的法制建设也在逐步完善，人民法院的审判工作也显得尤为艰巨。为保障人民法院审判工作的顺利进行，法律文书送达难的问题是当前法院审判改革亟待解决的重要方面。

    人民法院受理的大量民事案件都是自然人，很多当事人的居住、工作环境复杂，有的甚至居无定所、无职无业，流动性很大，而且当事人的法律素质普遍不高，有的甚至不配合法院工作，给法院送达法律文书造成了很大的困难。公司、企业或其他组织的民事案件也由于其住所地与实际经营地不一致、“皮包公司”、“名存实亡”等原因造成送达难等问题。如何解决人民法院受理的国内民事案件送达难的问题，笔者主要从以下几个方面去剖析，谈一点改革上的建议。

    一、立法上的障碍和司法实践上的偏差与困难。

    根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民诉法”）及其他法律规定，民事送达分为以下几种送达方式：直接送达，委托送达，转交送达，邮寄送达，公告送达。

    （一）直接送达

    《民诉法》第七十八、七十九条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见（以下简称“民诉法意见”）第81、82、83、84条规定了直接送达的两种情况：一种是被送达人配合的直接送达，另一种是被送达人不配合的留置送达。由于现行的《民诉法》是在我国当时处于计划经济体制的背景下产生的，从其当时的立法思想上来讲，立法者认为人民群众的住所很稳定，具有一种“安居”的想法。但实际生活和工作中，随着我国改革开放、经济建设的进一步发展，人民群众因为生活、工作等方面的需要，造成人口社会流动性日益趋大，并且跨省、跨地区的流动，可以说是原立法已不能适应现代社会关系的发展，反而违背了立法本意。

    对于当事人签收的尚可，而对于当事人不配合的留置送达，《民诉法》给予了很严格的限制，要求人民法院必须要邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证，法律也没有明文规定基层组织或所在单位有义务必须见证。这体现了立法对司法工作的不信任，而且对不配合的当事人仅能采取拘传的强制措施，制裁力度远远不够。当时的立法本意是认为当事人及其他人员对人民法院审判工作的支持与配合，而在现实司法实践中，却经常遇到被送达人拒收的情况，由于其基层组织或者所在单位的代表法律意识不强、怕得罪人而不愿意到场见证，即使到场了也不愿见证。

    遇到有的当事人恶意逃避送达，明明他是被送达人本人或者是被送达单位负责人却不承认，无法证明其身份的情况，法律没有明文授权给法院工作人员有事前查验其身份证的权利，使法院送达工作无所适从。由于立法上的缺陷，导致了现实工作中被送达人往往拒绝送达，恶意逃避送达等现象的产生。面对以上妨害诉讼的违法行为，法院却无可奈何，也没有较为严厉的惩戒手段，从而增加了人民法院审判工作的难度。使法院送达费时费力且见不到成效，增加诉讼成本，浪费司法资源，使审判工作步履维坚。

    虽然最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称“简易程序规定”）第十一条规定了在被送达人拒绝签收，被邀请的人不愿见证的情况下，送达人可以注明情况进行留置送达。但是这仅仅只是在简易程序中适用，而没有规定可以在普通程序中适用。这是立法上给人民法院的送达、审判工作造成的困难。

    在法院审判改革过程中，为有效提高送达效率，各地法院均通知被送达人到法院来领取法律文书，这在司法实践中也存在理解和做法上的偏差。

    被送达人为自然人的，该当事人因故不能亲自来法院领取法律文书，口头委托其他成年人来领取，不能出具授权委托书，但来人又能提供二者的身份证原件或同住家属的户口本原件，是否可以按《民诉法》第七十八条之规定送达给该成年人。一种意见认为可以参照适用该规定送达给来人；另一种则认为无法辨别来人与被送达人的关系，且该规定只适用于法院送达人员到被送达人住处去送达的情况，不能送达给来人。

    被送达人为法人或其他组织的，其法定代表人或主要负责人、诉讼代理人因故不能亲自来法院领取法律文书，而叫其工作人员来领取，来人能出示其单位工作证，但不能出具授权委托书或单位介绍信的，是否可以按《民诉法》第八十一条之规定送达。一种意见认为只要具有单位工作证明便可参照适用该规定送达给来人；另一种则认为无法证明该工作证明的有效性和是否实际委托，必须出具书面授权委托书或单位介绍信，否则不能送达给来人。

    被送达人及其诉讼代理人、代收人均因故不能来法院领取法律文书，由诉讼代理人、代收人签字书面转委托给第三人领取，但被送达人并未在转委托书上签字或盖章的，是否可以按《中华人民共和国民法通则》第六十八条之规定送达。一种意见认为可以；另一种则认为转委托须得到原委托人（即被送达人）的同意，其有效性直接影响到当事人的诉讼权利，且此类转委托效力待定，具有不稳定性，不利于诉讼活动的正常进行，第三人须出具被送达人签名的授权委托书，否则不能送达给第三人。

    被送达人及其代理律师因故不能来法院领取法律文书，代理律师委托其律师事务所的其他工作人员，且持有该律师签名并律师事务所盖章的委托书或介绍信，但被送达人未签名或盖章的，是否可以送达。一种意见认为代理人是由律师事务所接受委托而指派的，也可以就代收法律文书事项指派其他人，应可以送达；另一种认为属于转委托，必须持有被送达人授权的委托书才为有效送达。

    由于现行法律及司法解释均未对以上问题有明确的规定，当事人对如何是有效送达也有不同的理解，容易造成对法院的对抗情绪，导致投诉的增加，影响法院审判执行工作。

    （二）委托送达

    《民诉法》第八十条、《民诉法意见》第86条规定了在直接送达有困难的情况下，可以委托其他人民法院送达。在司法实践中，对不在本辖区的当事人，受案法院是委托其住所地法院进行送达。但受托法院往往由于责任心不强，积极性不高，搞地方保护主义，而没有及时送达，甚至故意不去送达，造成了委托法院送达不能。而委托送达又计算审限，由于“委而不送、送而不达”造成案件超过审限，影响了正常的结案工作。

    还有，二审法院在委托下级法院送达终审裁判文书时，往往由于一审法院因发回重审或改判而怠于送达，造成当事人申请执行困难，甚至已过申请执行期限不能申请执行，从而导致当事人投诉法院，使法院工作陷入被动的困境。

    虽然《人民法院审判纪律处分办法（试行）》第五十九条规定了案件承办人为谋私利拖延办案或过失拖延办案承担责任的情况，但该规定并没有明确指出适用送达，而且是须造成“严重后果的”才给予纪律处分。由于对委托送达没有专门的立法或司法解释，易使担负送达任务的法院工作人员消极送达，人为地使阻碍了法院正常的审判执行工作。

    （三）转交送达

    《民诉法》第八十一、八十二、八十三条，最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》（以下简称“审理期限规定”）第十条第（四）项规定了适用的特例对象为在军队、被监禁、改造、劳教的当事人，以其送达回证签收的日期为准。

    笔者认为对于在军队、被监禁、改造、劳教的当事人，其单位具有特定性和稳定性，法院向其送达以送达到单位签收即可。立法应当对其给予充分的认可，这些单位都属于国家机关，有严格的程序规定，没有必要以当事人的签收为准。目前立法的规定完全没有必要，也体现了立法对其所在的部队、看守所、监狱、劳教所这些国家机关送达转递工作的不信任。对在军队的当事人必须要经过部队团以上单位的政治机关转交，转交给团以下机关和团以上单位的其他机关还不合法。笔者认为有种立法歧视在里面，不利于我国立法的发展。同时也在实际操作中增多了送达转递的环节，延长了时间，而且转交送达算入审限内，不便于人民法院尽快结案，人为地给法院审判执行工作增加了困难。

    （四）邮寄送达

    《民诉法》第八十条、《民诉法意见》第85条规定了邮寄送达以挂号信回执上注明的收件日期为准。由于邮政事业具有国家垄断性，邮政管理局还属于国家行政机关，一般的速递公司不能办理邮递业务。所以在司法实践中，人民法院只能到邮政局去办理邮寄业务。据笔者了解，邮政局现处于国家机关机构改革过程中的转型阶段，由国家行政机关向自负盈亏的企业化发展。由于垄断性和利益驱动，挂号业务的利润不足以使邮局在其工作中获得很大的经济效益，加之人力、物资缺乏，邮寄周转环节过多的缘故，从而造成回执时间很长。在实际工作中，邮局往往没有把回执主动送回给法院。在审判业务日益繁重的情况下，法院也不可能做到每次邮寄法律文书都到邮局去跟踪索要邮件回执，也不符合加快法院工作步伐的改革要求。若要想得到高效的邮递服务就必须采用邮局的“特快专递”业务，这项业务具有快速性和直达性的特点 ，能提高了法院有效送达的质量，但诉讼成本非常之高。采用“特快专递”送达法律文书，根据邮局目前的收费标准，在其基本收费标准500克以下、周边地区就须人民币20元整。这在经济发达地区的法院尚可承受，而在经济不发达地区的法院，由于办案经费紧张而无法做到，也不符合我国的国情。

    具体的送达任务是由邮递员去完成，而法律没有明确邮局送达的法律地位，也没有规定邮递员在遇到当事人拒绝签收法律文书时可否适用留置送达，邮递员只好退回给法院，造成送达不能。当被送达人不在送达地址时，邮递员交由其他人代收，法律文书是否由当事人实际收到，其送达的法律效力是否产生受到质疑。若代收人及时转交尚可；若代收人没有及时转交，当事人已过举证或上诉、申请执行期限才收到，根据法律规定，当事人就丧失了该项权利，立法上就没有体现到对当事人权利的保护；若代收人根本就没有转交，法院却毫不知情，只好一直等待，有的法院在等待后仍无音讯的情况下，采取公告送达缺席判决，后来当事人出现了，案件往往被二审法院以违反诉讼程序发回重审。

    虽然《简易程序规定》第二十九条的规定“邮件回执上注明收到或者退回之日即为送达之日”，但是该项规定也只是适用于简易程序，并未明确指明可以适用于普通程序，在立法上阻碍了司法实践工作。

    （五）公告送达

    《民诉法》第八十四条、《民诉法意见》第88条对适用公告送达进行了简单的规定，明确了公告送达为当事人下落不明或穷尽以上送达手段而不能才采取的最后一种送达方式。对于何为“下落不明”，我国法律没有明文规定，最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第26条规定：下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。由于对其没有时间和具体操作上的规定，令法院无法判断，无法适用。在审判执行实践中，往往一些恶意逃避送达阻碍诉讼的当事人“下落不明”后，又突然出现，并以“没有下落不明”投诉法院，使法院审判执行工作陷入被动。

    国内民事案件当事人公告的时间为60日，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十三条第三款的规定，还要指定举证期限不得少于30日，计算起来公告送达需90日以上。若要穷尽以上送达手段再采取公告送达，就使结案遥遥无期，虽然公告送达不计算审限，但却延长了审理执行案件的时间。往往在司法实践中造成很多法院还没有穷尽送达手段就进行了公告送达，造成了当事人的投诉。

    二、规范送达的对策及建议

    由于经济、生活、法制环境的改变，现行法律及司法解释关于送达的规定已不能适应法院日益繁重的审判执行工作的需要。一些过于原则化、限制性太多、对司法工作的不信任、不具有可操作性的规定亟待修改。这也是造成送达难的根本原因之所在。

    笔者认为，我国关于送达的立法可以因地制宜的借鉴外国法院的司法送达制度。日本《民事诉讼法》第99条规定：送达，除另有规定外，由邮政或执行官进行。在由邮政送达的情况下，以从事邮政业务的人为实施送达的公务员。第103条规定：送达应在被送达人的住所、居所、营业所或事务所进行。德国、法国等国家还规定了随时送达制度，即在任何时候、任何地点，只要看见被送达人，就可以向其送达。美国的民事送达程序建立了“原告负责向被告送达”的制度，以原告义务的形式促使向被告送达任务的完成，这是美国与我国在民事送达方式上最重大的区别。在120天的规定送达期内，原告可委托任何超过18岁的有民事权利能力的美国公民来实施送达任务，向被告送达起诉状副本及其他法律文书，并向被告发出《诉讼通知书和放弃送达请求书》，因为被告须承担原告因为合理送达而产生的一切费用。若原告送达不到，就须承担因送达不能而产生的不利的法律后果。同时，美国民事送达程序中，还有一个“适龄适智”的原则，即为被送达人暂时不在住所时，送达人将法律文书留置在该住所的，该住所地居住的具有成年、正常智力的人签收同样为有效送达。我国由于法律渊源、人文环境及历史背景等方面的不同当然不能生搬硬套，可以适当的对现行的立法进行改善，以达到我国民事案件高效送达的目的。

    （一）在直接送达方面

    立法规定直接送达可以采用“随时送达”制度，即在任何时间、任何地点，只要法院送达人遭遇被送达人便可以向其送达法律文书，被送达人有义务签收，如果拒不签收可以现场留置送达，皆为有效送达。对于当事人恶意逃避送达的行为由立法授权，可采取较为强硬的妨害民事诉讼的司法强制措施，如罚款、拘留等。在送达意义上强化送达目的，即重点是让被送达人知道法律文书所表述的内容，并告知被送达人其不依照法律文书内容实施的法律后果。

    取消要求人民法院必须邀请“有关基层组织或者所在单位的代表到场见证”的规定，或者由最高人民法院和国务院联合制定一套关于基层组织、所在单位如何协助法院送达工作的规定，强化其义务性并明确其法律责任。在规定中明确法院可要求基层组织、所在单位代收，其代收后必须于七日内转交给被送达人，立法授权代收的基层组织、所在单位享有留置转交权，不论被送达人是否收取，只要实施了法律文书实际转交的行为即可。基层组织、所在单位须于转交完毕三日内向法院出具已实际送达的证明，若不转交或拖延不转交或转交了拒不出具转交证明，由立法授权法院可对基层组织、所在单位及直接责任人采取司法强制措施，以保证法院工作的严肃性和送达的有效性。

    在普通程序中均可适用《简易程序规定》第十一条的规定，在被送达人拒绝签收的情况下，由送达人注明情况即视为送达。

    把可为被送达人代收的对象进行适当的扩大。当被送达人为自然人时，代收人不要仅局限于“同住成年家属”，可把《民诉法》关于管辖的密切联系理论运用到送达程序上。代收人范围可扩大到与被送达人有密切联系的单位或个人，包括基层组织、所在单位、物业管理处、亲戚、邻居、同事或朋友等；当被送达人为法人或其他组织时，只要该人员能出示相关工作证明，就可向其送达，也可以要求该单位住所地的物业管理处代收。由立法强制性规定，上述代收部门有义务代收，代收人签收后须于七日内向被送达人转交，立法授权上述代收人具有留置转达权，不论被送达人是否愿意收取，只要实际进行转交，三日须内向法院出具已送达相关证明，但须向代收人明确告知其转交义务及其恶意不转交，出具假证明的法律后果，并由相应的明确立法规定，加上司法强制措施作后盾以保证强制实施。

    以上直接送达不能时，法院送达人员可将法律文书张贴在被送达人的住所醒目位置，并运用相机、摄影机、证人证言等佐证已合理合法送达。

    全面实行《法律文书送达地址确认书》的送达方式，将《简易程序规定》的第五、九、十、二十八、二十九、三十、三十一条的规定适用到普通程序。

    现在正处于法院探索机构改革新路子的大好环境下，我院在以院长黄常青为核心的院党组领导下搞改革试点，由书记员、法警成立送达小组，并在法院内部设立法律文书送达窗口，直接面对当事人，专门负责法律文书的送达工作。通过以上改革，我院在法律文书的送达方面取得了很大的成功，提高了有效送达的质量，充分保障了我院审判执行工作的顺利进行。笔者认为此举应予大力提倡和推广，值得其他各地法院借鉴。

    （二）在委托送达、转交送达和邮寄送达方面

    由最高人民法院对委托送达事项出台专门性的规定，统一全国法院委托送达工作，改进委托方式，缩短委托期限，规定具体操作和法律责任，明确受托法院的义务，追究委托送达承办人延误送达的责任。

    笔者认为，受托法院应当是被送达人户籍所在地的基层人民法院，不论委托法院的级别或审级，负送达义务的受托法院都应是基层人民法院，并且由基层人民法院成立的送达小组专门负责委托送达。委托法院应当将待送达的法律文书齐备，并附被送达人的身份证复印件或户口本复印件，其姓名、住址、联系电话等资料应当详细准确。受托法院须在《委托送达函》上注明委托法院的地址、邮码及承办人的姓名、联系电话等，并通过邮政机构以公务信函的形式邮寄给受托法院。受托法院收到《委托送达函》及待送法律文书后，应当登记造册，并在三日内安排送达人进行送达，并在七日内送达完毕。对于受托法院成功送达的（包括留置送达），受托法院应当在送达后三日内将送达回证通过公务函的形式回寄给委托法院。由于地址不详或地址改变而送达不能的，受托法院送达人应当在即日电话通知委托法院的承办人，并作出书面说明或要求有关机关提供相关书面证明，于三日内寄回给委托法院。

    转交送达方面，由最高人民法院会同中央军委、公安部、司法部联合行文，对在军队的被送达人，规定可交由军事法院委托送达或该部队的机关转交送达，受托的军事法院或被送达人所在的部队机关签收即为有效送达。对在看守所、监狱、劳教所的被送达人，看守所、监狱、劳教所有义务向法院签收法律文书，并于收到后七日内向被送达人转交，实际转交后三日内向法院出具证明佐证。

    邮寄送达方面，由最高人民法院会同邮政部联合行文，邮局成立专门的司法专邮部门，各地政府给予人事、财政上的支持，人员可由有法律专业背景的专职邮递员负责司法送达。若被送达人受送达地址属于本地邮政机关管辖的，在法院交邮之日起三日内必须安排送达，并在七日内完成送达；若被送达人受送达地址属于本地区或本省、市的，收邮部门应在三日内转递给被送达地址邮政部门，该邮政部门收到后应在三日内安排送达，并于七日内送达完毕；若被送达人受送达地址属跨地区或跨省、市的，收邮部门应在七日内转递给被送达地址邮政部门，该邮政部门收到后应在三日内安排送达，并于七日内送达完毕。由立法确定邮递员在执行送达任务时享有与法院送达人员同等的法律地位，其送达方式可遵循以上规定，同样产生送达效力，为有效送达。同时也规定邮递员的法律责任，送达后须三日内将送达回证交回法院。对送达不能的，由邮递人员出具送达说明或要求受送达人单位或得知受送达人所在信息的知情人出具送达证明即可，并于三日内将该送达说明或证明寄回给法院。

    对于以上所出具的送达说明和证明的法律效力问题，应当由立法来确定其有效性，并严格规定其真实性问题，若弄虚作假，则由责任人承担严格的法律责任。

    （三）在公告送达方面

    有了以上四种送达方式的保障，法院以前所存在公告送达乱、影响结案时间等现象将会得到有效的扼制。若法院查明当事人下落不明，穷尽以上送达方式后，就可进行公告送达。公告的方式根据现行《民诉法意见》第89条的规定，可在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。在司法实践中，法院原则上都是在报纸上刊登公告。由于公告费用须由原告预付，对部分经济比较困难的原告来说这无疑是雪上加霜。笔者认为在司法实践中可以这样操作：对于须向被告或第三人公告送达法律文书时，若原告明确表示没有能力或不愿意在报纸上刊登公告，法院就向其作笔录，并将原告只在法院公告栏张贴公告而不愿意在报纸上刊登公告的表示记录在案，并告知原告承担由此而产生的法律责任，在法院公告栏中张贴该公告送达即可。在报纸上刊登公告的，应当在省、市级以上公开报刊或人民法院报上刊登。

    在立法上应将公告的内容、方式、途径进行明确的规定，不论是法院公告栏张贴公告，还是报纸刊登公告。比如：送达起诉状副本及开庭传票的，应当在公告内容中简明扼要的注明原告起诉的理由和诉讼请求，并写清楚开庭时间、开庭地点、举证期限及承办案件的法官助理或书记员的联系电话等。送达裁判文书或其他处分类法律文书（包括拍卖公告等），应当在公告中写清楚裁判的具体内容或处分的具体事项，以及权利义务和注意事项等。法院公告栏张贴公告和报纸刊登公告送达期满60日后被告仍未主张权利的，可视为已送达，送达的法律文书经过注明的生效期限后当然生效。

    （四）其他送达手段方面

    对于法院受理的适用简易程序的案件，笔者认为还可以运用现代化高科技通讯手段进行送达，向国家立法作出如下展望：

    1、在科技发达的地区，可以国际互联网为媒体向被送达人发送电子邮件的形式进行送达。设置专门的司法文书送达程序软件，法院承办人将法律文书以电子邮件的形式发送后，该程序附带收到自动回复功能和邮件被打开后再次回复功能，以证明被送达人已实际收到，可打印该回复信息进行存档。

    2、现今社会通讯日益发达，手机用户覆盖面广，对于有手机并通讯正常的当事人可以采用发送短信息、彩信的形式向被送达人告知应诉、举证时效、开庭日期、地点等。最高人民法院可会同中国移动通信公司、中国联通通信公司等通信单位指定相应的短信息、彩信送达规定，设置专门的程序，增加收到送达短信息和阅读短信息向发送方的自动回复功能，可以证明被送达人已实际收到通知，系有效送达，可打印该记录以备存档。

    综上所述，法院通过如上手段进行送达，可完善了整个送达程序，同时由最高人民法院制定有关送达的司法解释进行详细规定，以规范法院内部工作人员的送达行为，分清责任，尽量做到有效送达，从而保障人民法院审判执行工作的顺利进行，使法院工作真正做到高效、廉洁，为我国的经济建设保驾护航，成为一个在实体和程序上做到公平、公正的法治化国家。

向翔