“一把手”出庭应在行政诉讼法中明确

各地民告官案件中普遍存在行政首长缺席的现象，真是民告官难，民见官也难。据《法制日报》3月1日报道，目前宁夏回族自治区正在酝酿一个既能要求行政“一把手”出庭应诉又能对此进行科学考核的刚性规定，从根本上解决“告官不见官”的问题。据宁夏高级人民法院对100件“民告官”案件的随机抽样统计显示，宁夏全区行政首长亲自出庭参加诉讼的比率为零。在部分案件中，行政机关只派律师出庭，导致当事人不满，失去调解结案的时机。笔者认为，要充分发挥民告官对依法行政的倒逼效应，从解决行政首长不出庭问题着手，着力提升行政机关的依法行政意识和水平。

　　为解决“民告官见官难”的问题，全国各地陆续出台了行政机关负责人出庭应诉制度，要求行政领导要积极出庭应诉。倡导性的“积极出庭应诉”并非强制性的“必须”出庭，特别是在没有国家法律明文规定的情况下，行政“一把手”往往选择多一事不如少一事。

　　让法院颇为尴尬的是，民告官案件中被告席上多为“替身”：律师或者一般工作人员，偶尔有“一把手”出庭也会被媒体作为稀罕事报道。遗憾的是，“一把手”找的替身，却不能代替其“拍板”甚至连实质性表态的权利都没有。由于没人出来表态拍板，“民告官”案往往容易引发上访。

　　究其原因，还是“一把手”法治观念的肤浅和淡漠，出庭本来就是一种责任，就是最重要的公务。行政机关首长在法庭上直面行政相对人，可以更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足，更有效地提高依法行政水平。

　　更为重要的是，行政机关首长出庭应诉，可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。全面推进依法行政，加快建设法治政府是全面实施依法治国方略，加快建设社会主义法治国家的必然要求。负责实施80%以上法律法规的行政机关能否严格依法行政，对于社会的有序运行和法律的有效实施起着关键性的作用。从某种意义上讲，每一次行政机关首长出庭应诉就是一堂活生生的法制教育课，同时也是一场实实在在的依法行政考试。

　　如何充分发挥行政首长出庭应诉对依法行政的倒逼效应，笔者建议适时修改行政诉讼法，明确规定有关行政机关法定代表人应当出庭应诉。同时，要制定完善有关行政机关法定代表人出庭应诉的刚性制度，将倡导性规定提升为义务性规定，将行政机关首长出庭应诉的要求落到实处。要推动行政诉讼案件出庭应诉走向规范化、制度化，就有必要出台一些刚性的配套措施，而不仅仅是停留在倡导性规定的层面上。此外，建议把“一把手”出庭应诉的有关情况纳入两会政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围，将“一把手”出庭率作为检验依法行政水平的重要指标，要求政府在向人大述职时予以叙明。如发现“一把手”无正当理由不出庭应诉，应予以问责。

　　但愿越来越多的行政机关首长大大方方地站在被告席上，但愿“告官不见官”的怪现象不再成为司空见惯的现象，但愿行政机关首长出庭应诉倒逼出法治政府的新气象。

刘武俊