从一例交通行政处罚案谈行政行为的显失公正

2006年元月20日下午7时许,被告某出租车管理部门工作人员在莲花县319线执行路检路查公务,当原告张辉旺驾驶出租车行驶至该路段时,被告检查发现，原告未佩戴驾驶员上岗资格证,经进一步调查,证实原告未在管理机关办理该证。故以此为由，于2006年元月27日对原告作出罚款600元的处罚决定，原告不服，诉至莲花县人民法院。法院经审理认为，被告作出该行政处罚决定程序违法、且适用法律错误，判决撤销了该行政行为。嗣后，被告又于2006年8月30日以同一事实对原告重新作出了行政处罚决定，决定对原告罚款2800元，原告仍不服，再次向法院起诉，要求撤销被告重新作出的处罚决定。

    法院认为，原告驾驶出租汽车未办理交警核发的《出租汽车驾驶员上岗资格证》，有违《中华人民共和国建设部、公安部63号令（城市汽车出租管理办法）》及《市出租汽车管理办法）》的规定，因此，被告于2006年8月30日对原告重新作出的处罚决定，有事实依据，适用法律、法规正确，符合法定程序，但法院同时认为，在该违法行为的事实、性质、情节等情势未发生变化的情况下，被告重新作出的处罚相比最初的处罚大幅度提高了罚款数额，显然不恰当，属法律规定的显失公正情形，依法应予变更，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（四）项之规定判决变更被告作出的行政处罚决定的罚款2800元为罚款600元。宣判后，原、被告均

    笔者本案的关键是对“显失公正”的理解与认定以及正确区分显失公正与滥用职权的关系。

    一、显失公正的一般表现形式

    所谓显失公正，是指行政机关及其工作人员和法律、法规授权的组织在法律、法规规定的范围和幅度内，所作出的行政行为明显不适当。也就是说，该行政处罚决定虽然在形式上合法，但是存在明显的不合理性。法律、法规规定给予违法行为人行政处罚，就行政处罚本身而言，并不是法律所追求的目的，法律规定行政处罚的最主要目的是预防新的违法行为的出现，保障社会秩序。要达到法律追求的最主要目的，必须做到对违法行为人的处罚公正、公平，明显的不合理、不恰当显然违背了法律、法规设立行政处罚的最主要目的，从这个意义上来说，显失公正的行政处罚，实质上是不合法的行政处罚。其表现形式大概有如下几种：

    1、同责不同罚。法律面前人人平等是我国法律的一项基本的法律原则，根据这一原则，对公民、法人或者其它组织违反法律、法规的行为，性质、情节相同的，应当给予相同的行政处罚，如果对同样责任者给予不同轻重的行政处罚，就违反了法律面前人人平等的法律原则而且也不利于违法人对自己行为的反省，甚至损害了有关机关的权威。

    2、同一案件中，重责轻罚或者轻责重罚。在同一案件中，行政主体作出的行政处罚从单方面看，似乎并没有明显的畸轻畸重，但是相比较之下，则有失公正，使得被处罚者难以心服口服，甚至产生对抗社会的心理，这样不能解决问题，反而激化矛盾，对社会稳定造成不利影响。

    3、未考虑应当考虑的因素。未考虑应当考虑的因素是指行政主体在作出具体行政行为时，没有考虑到基本的法定因素或者一般的常理因素，任意作出不合理、不恰当的具体行政行为。例如违法情节、认错态度、是否过失以及都要考虑的社会常理或者生活惯例。

    4、违反均衡原则。均衡原则要求行政主体的自由裁量行为所要达到的行政目的与采用的行政手段之间应当均衡适当。具体来说有以下三个方面的要求：一是行政主体应当选择造成行政相对人最小的损害的方法实现行政目的，二是在多种选择方法中，行政主体应当选择最适当方法，三是行政主体行使自由裁量权所实现的公共利益不能小于行政相对人损害的利益。

    5、反复无常。指行政主体及其工作人员，对同一或同种情况的案件在情势未发生变化的情况下，根据自己的情绪或好恶无标准地反复变化，无视法律、法规的严肃性，也使行政相对人无所适从。

   《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（四）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。本案中，被告第一次作出的行政处罚决定因程序违法，适用法律错误被撤销后，重新作出的行政处罚决定在原告的违法事实、情节、性质等各项情势均未发生变化的情况下，大幅度提高对原告的处罚数额，显然是被告根据自己的情绪、好恶无标准的行使自由裁量权，是被告反复无常的具体表现，这种行为对于具有一般认知水平的自然人均会得出重新作出的该行为不合理、不恰当，显失公正。所以法院依法判决变更处理正确。

    二、显失公正与滥用职权的关系

    在本案的审理过程中，还有一种意见认为，本案被告重新作出的行政处罚决定是滥用职权，法院应当判决撤销。

    对于这点，就涉及到显失公正和滥用职权的界定，理论上一般认为，显失公正的行政行为，是不合理、不恰当的行政行为，它不属于违法性质，与滥用职权的行政行为有着质的区别。因为显失公正形式上不违法，只是在掌握处罚幅度上不准确，从而造成客观结果的不公正。而滥用职权的行政行为强调的是主观目的，指行政机关违背法律、法规赋于其该项职权的目的、原则，故意不合理的使用其职权，虽然其行为形式上也合法，但实质违法，对于滥用职权的行政行为应当判决撤销或重新作出具体行政行为，显失公正的只能变更。笔者认为，此种说法并不正确，正确的理解应当是，显失公正的行政行为属于滥用职权行政行为的一种，包含在滥用职权的种类之中。如前所述，法律、法规规定给予违法行为人行政处罚，就行政处罚本身而言，并不是法律所追求的目的，法律规定行政处罚的最主要目的是预防新的违法行为的出现，保障社会秩序。显失公正的行政行为，既然不公正、不合理，显然达不到该项目的，其行为完全具备滥用职权的行为要件，即：一是行政机关作出的行政行为不合理，但未超出其法定权限；二是该行政行为有违法律、法规设立的目的、原则；三是对该行政机关的行政行为具有一般智力和知识的人都认为是违反了社会公认的公平正义规则。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之所以将行政处罚显失公正单列一目，与滥用职权区分开来，其目的只是从人民法院作出可以判决变更这一角度进行考虑，所以说行政处罚显失公正，实质是滥用职权的一种表现形式。

    具体到本案来说，被告重新作出的罚款2800元的具体行政行为，实质就是被告滥用职权的结果，但是，如果人民法院以被告滥用职权为由，判决被告重新作出具体行政行为的话，原告可能仍然不服，进而向人民法院再次提起诉讼，造成诉累；也可能屈从于被告重新作出的不合理的行政行为；简或被告不再作出具体行政行为；不管哪种情况，效果都是不好。反之，如果人民法院以显失公正为由，直接判决变更，对原告来说，不仅减少了诉累，还可能使之获得一个比较公平的结果。林小文