规划行政机关逾期不申请执行是否可诉

  案情：黄某与刘某的房屋相邻。２０００年８月４日，市规划局对刘某作出了责令停止建设通知书并下达了行政处罚告知书；同年８月２８日，该规划局下达了行政处罚决定书，认定刘某所起的建筑物违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，系违章建筑并限期拆除，逾期不拆除则规划局将依法向法院申请强拆。期限届满后，刘某并未拆除，规划局也未向法院申请强拆。２００３年４月，黄某以刘某违章搭建房屋导致其墙体渗水，规划局作出处罚后不履行向法院申请执行的行政职责导致其权益受损，诉请法院判决确认规划局的不作为违法并赔偿原告因此所受的损失。

    争议及分析意见：在审理原告的诉讼请求中，受诉法院对规划行政部门作出行政处罚后未向法院申请执行是否属于可诉的具体行政行为存在争议。

    有人认为，申请执行不是独立的具体行政行为，不具有可诉性。理由如下：一项完整的行政处罚包括前期的调查行为、内部行为（合议、审批等）、作出处罚决定、执行。其中，只有作出处罚决定是具体行政行为的集中体现，而执行只是行政处罚行为的延续，它不附加相对人新的权利义务，只是单纯地为了保障之前作出的行政处罚的效力。如果认为后期的执行行为可诉的话，是否意味着前期的调查和内部行为均具有可诉性？

    笔者认为，规划局作出处罚决定后经过合理期限未向法院申请执行属于不作为的具体行政行为，具有可诉性。首先，我们要明确一个概念，什么是行政强制执行？行政强制执行是指公民、法人或其他组织不履行生效行政决定所确定的义务，由行政机关依职权或申请人民法院强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。它与行政处罚的主要区别在于：行政处罚是对违法的相对人实施的制裁措施，旨在通过使违法义务人承担新的义务，制裁其违法行为，如本案中责令违章建筑者限期拆除违章建筑；而行政强制执行一般不再给相对人设定新的义务（执行罚例外，但执行罚的目的仍与行政处罚的目的不同），而是通过强制措施，强制实现行政决定所确定的义务，如被处罚人没有按期拆除违章建筑的，由行政机关申请人民法院强制拆除，实现已作出的行政处罚决定。虽然行政强制执行未给当事人设定新的义务，但我们不能当然推论出行政强制执行不是一个具体的行政行为，不具有可诉性。因为行政机关不履行向法院申请强制执行的职责会给利害关系人的合法权益带来损害。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十二条之规定：“……当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”也就是说，法律并未赋予规划行政机关强制执行权，当行政决定生效后相对人逾期不履行义务，为了维护行政行为的公定力和执行力，规划部门就必须申请法院强制执行。这是法律赋予规划行政部门的一种权力，同时也是一种义务或者说是职责。联系本案，刘某的房屋与黄某的房屋相邻，由于其违反规划搭建违章建筑，造成相邻黄某家的房屋墙壁渗水，对于该违章行为规划部门已经作出了处罚决定，但刘某在法定期限内未申请复议也未向法院起诉，行政处罚决定已经生效，这时规划行政部门就应当主动向法院申请强制执行，而无须任何人的申请。一般就这类案件，真正利益受损的是与作出的行政行为相关的利害关系人，只有他们才真正关注行政处罚作出后的强拆申请，而相对人却不会主动要求规划部门或向法院提出执行申请。其次，行政强制执行与行政处罚是可分的，而作出行政处罚之前的调查或告知则是与行政处罚不可分割的，是为行政处罚的作出奠定基础。如果前奏程序不合法的话会导致行政处罚的无效或撤销，而不履行行政强制执行的话却不会必然影响行政处罚行为的效力。再次，申请法院强制执行并非没有时间约束，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条的规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起１８０日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”本案中，规划行政部门明确超出了这个期限，如果其没有正当理由的话，法院将不再受理它的申请。对于这样的不作为行为不仅可诉，而且法院在确认违法的同时对给原告所造成的损失还要判令行政机关给予原告一定的赔偿。