关于对《〈土地管理法〉修正案（草案）》的修改建议

发布日期：2019-01-14 作者：杨文团队律师

全国人大常委会法制工作委员会：
党中央、国务院高度重视农村土地制度改革。2018年12月23日，第十三届全国人大常委会第七次会议对《中华人民共和国土地管理法、城市房地产管理法（修正案草案）》进行了初次审议，目前正在征求意见中。草案对土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等内容予以完善做出了新的规定，深受各界肯定。但为更好地实现修法的初衷，《修正案》（草案）立法文本还有多处不尽完善，故提出如下修改意见供参考。
1、建议对统计制度增加条款对相关内容予以细化。
法条：修正案草案第五点，依据草案修正后的第二十八条
法条内容：国家建立土地统计制度。
县级以上人民政府统计机构和自然资源主管部门依法进行土地统计调查，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得提供不真实、不完整统计资料，不得拒报、迟报统计资料。
建议：统计调查是进行决策的前提和基础，因各种原因许多数据与实际情况存在较大偏差。此条对统计制度的规定比较笼统，对统计机构与自然资源主管部门的具体分工、定期发布的具体时间、违法申报的法律后果、如何确保数据真实有效均未予以具体细化，缺乏可操作性，建议增加条款进行细化。
2、建议对成片开发征收的实施条件进行严格限定。
法条：修正案草案第十四点，依据草案修正后的第四十五条
法条内容：有下列情形之一，确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收：
（一）军事和外交需要用地的；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务设施建设、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈褒扬等公共事业需要用地的；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设需要用地的；
（五）由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的；
（六）法律规定可以征收农民集体所有土地的其他情形。
前款第五项规定的成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
建议：该条第五项对可以行使权力的政府级别没有限定，政府主体资格太泛，集体土地可能成为各级政府及其部门以征收名义来取得的“唐僧肉”。鉴于征地补偿的制度设计，即便按区片综合地价来进行补偿，标准也明显偏低仅具有补偿性（只适用于为公共利益而进行的征收），因此尽管本条以“符合国务院自然资源主管部门规定的标准”对成片开发征收予以了限制，但部门标准的修改较为容易，而成片开发建设决策试错的成本又太高，建议在第五项“需要用地”后增加“报经省级政府批准的”进行限定。
3、建议对宅基地审批权下放和管理权调整的制度实施设定缓冲期和完善相关配套政策。
法条：修正案草案第十九点，依据草案修正后的第六十二条
法条内容：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
人均土地少、不能保障一户一宅的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居的权利。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理农用地转用审批手续。
农村村民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。
国家鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。
国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。
建议：审批权的下放在方便宅基地申请提高审批效率的同时，也容易成为乡（镇）人民政府的“摇钱树”，尽管对国家机关工作人员的行为可依法监督，但实践中对集体经济组织成员资格的认定问题本身争议较大，户籍制度的改革也带来了一些新的变化，对宅基地的审批标准难以统一，容易导致权利滥用和滋生腐败。赋予了农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责，新的权利机制运行需要时间，且关于宅基地的“三权分置”改革还在探索完善中，实施前应设定缓冲期和完善相关的配套政策，可以在接下来的《土地管理法》修正和《乡村振兴法》中予以考虑和体现。
4、建议调整农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查“适用本法关于自然资源主管部门的规定”的有关表述。
法条：修正案草案第二十三点，依据草案修正后的第六十七条
法条内容：县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门的规定。
建议：立法语言必须严谨，做到指向具体、内容明确，具有可操作性。此条明确赋予了农业农村主管部门在宅基地监督管理方面的相应职责，但“适用本法关于自然资源主管部门的规定”指向不明，让人难以理解，是要“适用自然资源部门对宅基地管理的相关规定”还是“适用本法对土地管理的规定”，又或是“在该项监督检查中行使的权限与本法赋予自然资源主管部门的相一致”，表述需要更加明确具体。
以上意见，供修改《土地管理法》参考。
2019年1月12日
（杨文律师团简介：“杨文律师团”由湖南省律师协会农村法律事务专业委员会主任杨文领衔，以及多名办理过各类涉农法律服务的资深律师组成，团队定位为“服务乡村振兴，专注于行政与土地法务领域”。主要擅长的业务有：担任各级机关、政府及村（社区）法律顾问、提供涉及行政与土地领域的各类诉讼及非诉（专项）法律服务、乡村振兴战略专项服务等，竭诚为当事人提供高效专业的法律服务。)

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