现行劳动争议调解制度的缺陷与完善

　　在我国现行的“一调一裁二审”的劳动争议处理制度中，劳动争议调解作为预防和解决劳动争议的“第一道防线”,对于预防矛盾激化、减少诉讼发生、维护和谐稳定的劳动关系具有重要意义。随着我国改革的不断深入，经济体制和劳动制度发生了重大变化，劳动争议的数量不断上升。然而，有关数据统计表明，在争议案件持续增长的今天，劳动争议调解委员会调解的案件却反而大幅下降。因此，有必要分析研究现行的劳动争议调解制度，并对其进行改革与完善，实现调解制度的设立初衷，及时解决纠纷，减轻仲裁和诉讼的压力，促进劳动关系的和谐稳定。
　　劳动争议调解是指调解组织受理争议案件后，按照相关法律法规，以中间人的身份进行斡旋，促使争议双方当事人相互谅解，达成合意的一种争议解决方式。根据《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》的规定，我国劳动争议的调解是指设在用人单位内部的企业劳动争议调解委员会进行的调解。《劳动争议调解仲裁法》第10条规定：“企业劳动争议调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生，企业代表由企业负责人指定。企业劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。”此外，《劳动争议调解仲裁法》还对调解组织进行了扩大化，规定除企业劳动争议调解委员会之外，依法设立的基层人民调解组织，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织，都可以作为处理劳动争议的机构。其中，由基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的劳动争议调解组织进行的劳动争议的调解，被学术界称为“劳动争议调解的社会化”.
　　一、我国现行劳动争议调解制度存在的主要问题
　　（一）立法定位偏低
　　《劳动法》第80条规定：“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会”,这是一种典型的任意性规范，是否设立调解委员会完全由企业自主决定。有些企业（特别是中小企业）出于经济及人力资源成本的考虑，不设立调解委员会，致使其在劳动争议处理的制度建设上发挥作用的空间有限。即使设立了调解委员会，其人员配置、制度规范也都很不完善，而且调解人员素质难以保证，不但无法有效发挥调解功能，而且可能导致矛盾激化。《劳动争议调解仲裁法》对调解组织进行了扩大化，除企业劳动争议调解委员会外，依法设立的基层人民调解组织，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织都可以作为处理劳动争议的机构。从法律规定来看，这样的社会化调解组织的设立与否也并没有强制性的规定，为此，即使劳动者希望向其申请调解，也可能因为该组织的不存在而无法实现。
　　（二）企业劳动争议调解委员会缺乏独立性
　　企业劳动争议调解委员会作为企业内部的群众性组织，能及时了解和把握用人单位的劳动争议发展变化情况，在预防和解决劳动争议中发挥了重要作用。然而，随着企业类型的多样，劳动关系的复杂多元化，劳动争议调解委员会在运行实践中日益暴露出其固有的缺陷，即调解机构缺乏独立性。相关法律法规始终强调劳动争议调解委员会在用人单位中具有相对独立的地位，不隶属于任何一个机构和组织，尤其是独立于单位行政和劳动者之外。这种相对独立的地位也正是劳动立法过程中认为劳动争议调解委员会能作为第三方公正解决劳动争议的原因。但这种相对独立性仅仅停留在表面层次，实质上，设在单位内部的劳动争议调解委员会往往在经济、人事等方面均受制于用人单位，缺乏应有的独立性。首先，调解委员会的活动经费来源于用人单位，在经济上受制于用人单位；其次，调解委员会的组成人员都是用人单位员工，在人事上受制于用人单位。正是由于决定机构独立性的这两个重要因素由用人单位掌控，使得调解委员会各项工作的开展都会受到用人单位的制约，从而导致调解工作易于带有用人单位的行政色彩，难以取得劳动者的信任。
　　（三）人民调解委员会的劳动争议调解能力欠缺
　　作为基层人民调解组织的人民调解委员会，具有组织遍布城乡、网络健全、贴近群众的优势，因此，《劳动争议调解仲裁法》明确将人民调解委员会设置为处理劳动争议的重要力量之一。但是，一方面，人民调解委员会长期以来以“调解婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷，稳定社会”为主要的调解工作职责，调解处理劳动争议并不是人民调解委员会的传统重要工作内容；而另一方面，调处劳动争议所应掌握了解的劳动法律法规和规章体系内容庞杂，政策性强，如果未经系统的培训学习和较长时间的实践，人民调解委员会要想有效地驾驭和处理好劳动争议的调解工作，还存在不小的难度。
　　（四）区域性劳动争议调解组织还缺乏有力的制度保障
　　区域性劳动争议调解机构能够超脱于用人单位之外，具有较高的权威性和较强的公信度，容易得到当事人和社会的认可。《劳动争议调解仲裁法》第10条明确规定了“在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织”可以受理调解劳动争议。但是，由于法律并未就区域性劳动争议调解机构的构成做出具体的规定，而在实践中由于企业方面代表的培育和发展还不够成熟，所以在乡镇、街道设立的劳动争议调解组织中还很难真正体现三方机制，只能是结合本地区劳动关系的特点、发展趋势对区域性劳动争议调解机构的设置作出判断。尽管我们看到有些地方的区域性劳动争议调解组织已经在劳动争议调处中发挥作用，但由于制度的缺失，能够真正在调解机制中落实三方原则，从而使区域性劳动争议调解机构树立较高公信力和具备持续发展动力的基础尚不牢固，区域性劳动争议调解机构尚未发挥应有的更大作用。
　　（五）劳动争议调解协议缺乏法律效力
　　一个成功的调解不仅仅是使争议双方能够达成真实、自愿的调解协议，更重要的是调解协议能够得到有效履行。我国现行劳动争议调解制度，本质上是属于民间调解，是不具有强制性的，其方式的选择与协议的达成都依赖于当事人双方的自愿，因此调解协议的履行也是基于当事人双方的自觉性。虽然《劳动争议调解仲裁法》针对因拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿事项达成的调解协议赋予劳动者申请支付令的权利，但这毕竟只是使部分调解协议具有执行力，除此之外的调解协议则未给予明确。如果不能制定措施，保障调解协议的有效履行，则易使调解流于形式，对通过调解方式来解决劳动争议产生质疑，严重影响调解在劳动争议处理制度中作用的发挥。
　　二、完善我国现行劳动争议调解制度的思路
　　（一）加强区域性劳动争议调解制度建设，强化政府在其中的主导作用
　　《劳动合同法》第5条规定：“县级以上人民政府劳动行政部门会同工会和企业方面代表，建立健全协调劳动关系三方机制，共同研究解决有关劳动关系的重大问题”.因此，若能在《劳动争议调解仲裁法》的基础上，以行政法规等较高立法规格重点规定在县区级建立区域性劳动争议调解机制、落实三方原则的具体事宜，由劳动行政部门代表、工会代表和用人单位代表三方共同参与劳动争议的协调和组建区域性劳动争议调解组织，并由劳动行政部门的代表担任调解负责人，居中主持调解工作；或者也可以考虑设立区域性劳动争议行政调解机构，即在各级政府设立专门的劳动争议调解委员会，专门从事劳动争议调解工作。这样可以使区域性劳动争议调解机构树立较高公信力。浙江宁波北仑区建立的以区总工会牵头，区劳动和社会保障局、司法局、信访局等部门共同参与的劳动争议联合调解中心，形成了党政主导、工会牵头、各方协作的联合调处机制，并建立了相应的一系列工作机制，是对建立区域性劳动争议调解制度一种很好的探索。该区自建立和运行联合调处机制五年来，劳动争议调解成功率达89.96%,仲裁、信访、法院受理的劳动争议案件同比大幅下降。因此，加强区域性劳动争议调解制度建设，尤其应当强化政府在其中的主导作用。
　　（二）取消劳动争议的企业内部调解和仲裁调解
　　通过调解方式解决劳动争议具有重要意义，但重复调解就属于多余。由于企业内部的劳动争议调解已经名存实亡，也缺乏现实的可操作性，因此建议取消企业内部的劳动争议调解。鉴于已经有了专门的区域性劳动争议调解，劳动争议仲裁调解也就没有必要存在。现行的劳动争议仲裁制度，往往都是先行调解，但由于相同的仲裁员同时进行调解和仲裁，劳动争议双方当事人很容易迫于仲裁员的压力而同意调解，仲裁结果也难免对不同意调解的一方当事人不利，结果造成强迫调解和仲裁不公。因此，应该取消企业内部的劳动争议仲裁调解。
　　（三）提升劳动争议调解的专业化水平
　　作为调解人员，首先必须具有一定的专业基础和良好的业务素质，这样才能取得劳动争议双方当事人的信任和依赖。同时要熟谙调解工作的方法和技巧，才能保证调解工作真正达到实效。调解专业化是许多国家普遍实行的一项原则，如在美国，联邦调解调停局通常要求被任命的新调解员需要有工会活动或人事管理的背景。新加坡劳动争议调解中心的调解员则通常都是各自专业领域内的佼佼者，包括前最高法院法官、高级法律顾问、医生、心理学家和大学教授，所有的调解员都要经过正式的培训和严格的审核。相关资料表明，在新加坡，绝大部分的劳资纠纷案件都可以通过调解而得到有效解决。新加坡的劳资关系向以和谐稳定而闻名，吸引了大量的外国投资者。因此，我国应在调解员入职资格、业务培训和选派任命等方面制定一套科学规范的管理制度，大力提升调解的专业化水平，从而保证劳动争议调解制度发挥其应有的作用。
　　（四）赋予调解协议以法律效力
　　在以政府为主导的区域性劳动争议调解委员会主持下，达成的调解协议应当赋以其法律效力。只有这样，才能保证调解协议得到有效的履行。首先，劳动争议双方当事人达成调解协议，双方签名或盖章生效后，即具有民事合同的法律效力，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。其次，一方当事人若不履行已达成的调解协议，另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。法院经过审查，确认是有效的劳动争议调解协议，则可以作为强制执行的依据。只有这样，才能逐步提高劳动争议调解制度在社会上的认同度，减轻仲裁和诉讼的压力，促进劳动关系的和谐稳定发展。
　　三、结语
　　综上所述，我国现行的劳动争议调解制度，虽然已经在朝着“社会化调解”方向作了一些努力，但仍然存在不小的缺陷，未能发挥其应有的作用。因此，为了将劳资矛盾控制在一定范围内，更加快捷有效处理劳动争议，对现行劳动争议调解制度进行适当的调整完善是非常有必要的。这其中既需要千千万万劳动者和用人单位的共同携手，更需要立法机构、政府部门的积极努力。只有这样，才能形成相对理想的处理制度，真正发挥劳动争议调解的作用，为构建我国和谐劳动关系作出贡献。