行政诉讼关于时效的规定

发布日期：2015-12-11 作者：陈国平律师

任何诉讼程序都包含各种各样的时效制度，行政诉讼也是如此，主要理由是行政诉讼是从民事诉讼发展而来的诉讼形式，很多行政争议产生于民事争议或与民事争议有密切的关系，有时解决行政争议就成为解决民事争议的前提条件。再者，人民法院在行政诉讼中有时仍然要参照适用民事诉讼的程序及制度，采用民事诉讼规则进行，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉第九十七条明确规定：人民法院审理行政案件除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。
行政诉讼时效是当事人能够向人民法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限，超过了这一期限，则当事人丧失了向人民法院提起行政诉讼的权利。行政诉讼时效的规定，既是为了有效保护行政机关管理活动的效率，也是为了及时维护当事人的合法权益。如果对行政诉讼时效不作具体规定或者没有诉讼时效的限制，其具体行政行为一直或较长时间处于可受追诉的不确定状态，不仅在证据的取得上有一定困难，增加了案件处理的难度，而且不利于保障国家行政机关管理活动的开展，影响正常的行政管理程序。

　　行政诉讼时效的起算一般是从行政相对人知道具体行政行为之日起计算，所谓“知道”是指行政机关在作出具体行政行为时，以书面形式告知相对人行为内容(这里的内容应包括具体行政行为所依据的规范性文件)及诉权和起诉期限，而非道听途说，也不仅仅是行政机关简单的决定、批准、审批、处罚内容，这里的行政机关的内容应当包括所依据的规范性文件的内容，这样行政相对人才能真正知道行政机关的行为是否合法，否则就不能视为相对人知道行政行为内容，如果依照法律规定具体行政行为可以以口头形式告知，亦必须制作笔录。行政相对人通过非上述途径而得知具体行政行为内容的，不能视为“知道”。所以这种情况也就是最高人民法院关于行政诉讼的解释：“不属于起诉人自身的原因”，“被耽误的时间不计算在起诉期间内。”可以把起诉期限延长至5年的规定，这是解释保护行政相对人诉权保护的一个具体体现。
　　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”之规定显然说明行政诉讼不适用诉讼时效理论，当然也不适用时效中断理论，所以此规定不利于公民权利的维护，无法使公民信服此立法的公正性。
根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条、第四十二条、第四十三条之规定，行政诉讼时效应当分为以下两种：
　　第一，一般诉讼时效。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
　　第二，特殊诉讼时效。公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
　那么如何计算行政诉讼时效?对行政争议是否经过行政复议，法律规定了两种不同的诉讼时效。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。但是因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。
申请人不服复议决定，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。这些规定是计算行政诉讼时效的一般规定。
关于不知道具体行政行为的作出最长起诉期限的规定。
行政诉讼法第39条规定的起诉期限是从知道作出具体行为之日起算。那么如果当事人不知道具体行为的内容的，只能从其实际知道或应当知道之日起算。从作出具体行为到实际知道该具体行为的存在或内容，应该有多长时间呢?我国的行诉法没有作出具体规定。对此，“若干解释”第42条，参照民法通则有关规定，作了相应的补充规定。即起诉期限从知道或应当知道该具体行为内容之日起算，涉及不动产的具体行为从作出之日起超过20年，其他具体行为从作出之日起超过5年的，人民法院不予受理。虽然这样的规定，在最大限度内保护了当事人的诉权，但却较难在实体上保护当事人合法权益。这是因为从行政法律关系与民事法律关系性质来看，两者有很大差别。行政法律关系中的双方当事人是管理与被管理者的关系，法律地位是不平等的，而民事法律关系中的双方当事人的法律地位平等，是双方共同意志的表现。在行政法律关系中，行政机关作出某种具体行为，是单方意志的表现。从行政管理行为的特性来看，它具有公定力、拘束力和强制力。因此，它应具有相对的稳定性。如果将最长诉讼期限确定为20年，其时间跨度较长，人民法院不仅对行政机关在当时作出该具体行为时的证据难以确认，同时由于人员调动、机构变更、法律规范变更及法律关系的变化等情况的改变，即使人民法院对该具体行为在程序上是否合法、实体上是否正确予以确认，但当事人的实体权利也难以实现。
综上所述，对我国行政诉讼时效最长期限的规定，本着既有效保障行政管理秩序，又能及时维护当事人的合法权益的精神，积极推行行政救济原则。即当事人在若干年后，才知道某种具体行为实际侵犯其合法权益的，可以依照相应的法律、法规，申请行政救济，即请求行政机关对该具体行为是否正确、合法进行确认，以利于行政机关及时纠正其错误的行为。如果当事人对行政机关在一定期限内的确认行为，仍然不服，当事人可就此行为向人民法院申请司法救济最后通过人民法院司法审查行为，来维护其合法权益。

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