基层法院民事审判指导运行机制探讨

发布日期：2014-09-01 文章来源：互联网

【学科分类】民事诉讼法
【出处】北大法律网
【关键词】基层法院；民事审判
【写作年份】2014年

【正文】

为贯彻审判公开原则，最高人民法院出台了《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，要求发生法律效力的裁判文书，除规定的例外情形外，应当上网公布。裁判文书上网公开对人民法院的审判工作提出了更高要求。如何保障裁判文书质量，提高司法公信和权威，成为摆在基层法院法官面前一个亟需解决的问题。当前有些基层法院积极探索民事审判指导运行机制，期望找到适合本院的民事审判指导模式，藉此提高民事审判质量和效率。民事审判指导在司法实践中招致诟病，对其评价褒贬不一，有的认为该指导具有重要意义，有的则认为民事审判指导是对法官的束缚。如何对基层法院民事审判指导进行系统功能归置，选择最佳审判指导模式，提升基层法院的司法公信和权威日显迫切。本文拟对当前部分基层法院民事审判指导存在的问题，以及如何进一步加强民事审判指导进行探讨，以期对我国基层法院的民事审判实践有所助益。

一、民事审判指导及其意义

（一）民事审判指导的含义

本文所谓民事审判指导，特指基层法院内设审判指导组织对本院民事审判工作所进行的指导，包括一般指导与个案指导。当前，有些基层法院在民事审判实践中，试行了以本院民事审判庭作为指导庭，在民事裁判文书签发前，将拟签发的裁判文书交该部门审核把关，然后再交分管领导签发的制度。比如有的基层法院设民事审判指导组，要求除判决不准离婚的民事案件外，其他所有判决或裁定驳回起诉的案件，在法官制作出裁判文书后，都要先交审判指导组审核。指导组对报送的裁判文书要从证据的审核认定入手，对案件事实认定是否清楚，说理是否充分，适用法律是否准确，裁判结果是否公正等进行把关。经审核确认没有问题后再将其交给分管副院长签发。如果审判指导组认为裁判文书存在问题，即签署相应的指导意见，供分管院长参考，由分管院长签发时进一步审核把关。对于确实存在问题的，将裁判文书及卷宗材料退还主审法官，由其根据指导意见重新制作裁判文书。经民事审判指导组指导的裁判文书质量一般较高，确保了本院范围内法律适用的统一，降低了当事人上诉缠诉率，取得了较为明显的成效。

民事审判指导，目的是为了提高民事裁判文书质量，减少因不同法官独立办案可能出现的法律适用混乱乃至对立。目前基层法院的法官成分较为复杂，既有法院内部招干人员，应届大中专毕业生，还有部队转业干部以及从社会公开招考的律师等，法官个体素质差异较大。由于他们所受教育程度、生活经验、社会阅历等不同，对法律的理解和应用能力存在差别，裁判思维方式亦各异。另一方面，随着经济社会的快速发展，各种社会矛盾错综复杂，新型疑难民事案件不断出现。法官个体素质的差异以及审判情势复杂多变，客观上需要民事审判指导。目前，上级法院考核基层法院的重要指标仍是案件上诉率以及发回、改判率。基层法院为避免案件被发回或改判，提高审判质效，除对重大疑难案件事先与上级法院沟通外，另一途径就是加强对裁判文书的规范管理，保证同类案件法律适用的统一。因此，民事审判指导的任务就是对民事审判的运行过程及裁判文书进行规范引导，以此规范法官的自由裁量权，确保民事案件法律适用的统一。民事审判指导着重于指导，此与审判管理迥然有别。审判管理是指人民法院运用计划、组织、指挥和制约等方法，协调并控制审判工作的流程，规范并监督审判组织的行为，以保证审判工作严格依照法律法规公开、公正、高效、有序地运行。审判管理主要包括审判流程管理、审判质效管理和审判绩效管理，其目的在于寻求一种使有限的司法资源得到合理配置，从而促进实现司法公正与效率的途径。

（二）民事审判指导的意义

1、统一裁判尺度和标准。如前所述，民事审判指导的目的是统一法律适用标准，避免同案不同判的现象发生。在司法实践中，经常出现同案不同判、同法不同解的现象，导致当事人对裁判缺乏合理预期，并对司法公信产生负面影响。最高人民法院通过司法解释和指导性案例虽在一定程度上缓解了这一影响，但由于具体案件千差万别，法官素质参差不齐，难以有效保障同类案件的类似处理。因此，有必要在指导性案例的基础上，由各基层法院根据本院民事审判实际，确定具体指导组织，对民事审判活动进行统一指导，并对裁判结果统一把关，实现对个案的具体指导和对同类案件的普适性指导，最大限度地规范法官的裁判活动，统一裁判标准，保障基层法院民事审判活动有序进行。

2、平等保护民事主体权益。民事主体在法律关系中的地位平等。我国宪法规定，公民在法律面前一律平等。然而在民事审判活动中，能否实现对当事人的平等保护有赖于法官个体素质的高低，特别是在那些法律没有明文规定，法官自由裁量空间极大的法律关系中，法官因个人爱憎、情感产生的主观性、随意性可能会介入法律适用过程中，表现出对同类案件的当事人具有不同甚至截然相反的态度，导致对民事主体权益的不平等保护。而通过民事审判指导可以有效规范法官的法律适用活动，拘束其自由裁量权，及时纠正同类案件中当事人权益失衡问题，确保裁判实体公正和程序公正。

3、确保审判质量和效率。我国基层法院普遍存在裁判质量不高的问题，突出表现在判决书质量较低，缺乏充分的说理论证。基层法院案多人少的矛盾极为突出，法官很少有充足的时间精心制作裁判文书，对于证据审核、事实认定、法律适用等情况不能详加阐述，导致判决内容简单空洞，缺乏说服力。更有甚者，有的法官制作的裁判文书错漏百出。这些都在很大程度上影响了裁判文书质量。实行民事审判指导，为裁判文书签发前增加一道审核把关程序，可以及时发现并纠正裁判中的错误和不足，加强裁判文书的说理和论证，从而提高裁判文书质量。另外，对于那些疑难复杂新型的民事案件，在案情复杂难断的情况下，将案件交由专门的民事审判指导组予以指导，可以发挥指导组成员的专业优势，有效提高审判效率，避免案件久拖不决。

4、提高司法公信和权威。成文法与生俱来的抽象性和原则性，使法官在审理案件时具有一定的自由裁量空间，从而导致审判实务中“同案不同判”的现象发生。特别是同一法院的法官对同类案件或类似案件作出不同裁判时，当事人及社会公众必然对司法公正产生质疑，影响司法公信力提升。而实行民事审判指导可以有效避免“同案不同判”的发生，在必要限度内对法官的自由裁量权进行适当限制，实现了法律在时间、地域和对象上的同一性。由于民事审判指导的实行，致使案件裁判质量和效率提高，案件被改判、撤销或发回重审的可能性大大减少，极大增强了司法的公正和权威。

二、基层法院民事审判指导现状与成因

（一）民事审判指导现状

1、审判指导组织不健全。我国基层法院内部的民事审判指导活动尚未普遍施行，目前在有些法院仍处于探索阶段。因此，地方各基层法院并未设立统一的审判指导组织，指导方式不规范甚至缺位现象较为普遍。各地法院均自行其是，没有统一的指导标准和模式。有些基层法院对于民事审判指导没有引起足够重视，未成立相应的审判指导组织，即使成立了也仅仅流于形式，实践中并未充分发挥审判指导作用。例如，有些基层法院仍习惯于行政签批制度，主审法官制作裁判文书，交由庭长核稿后，即直接将其转给分管院长签发。由于案件数量多，分管院长不能对裁判文书进行深入细致的审核把关，对有些深层次的法律适用问题难以发现，致使判决书问题迭出，案件当事人对法院裁判产生合理怀疑。有的基层法院即使成立了所谓的审判指导组织，也仅仅是由民事审判庭庭长一人审核把关，并没有真正发挥指导组成员的集体智慧，使指导人员面对堆积如山的案卷材料而疲于应付，有时甚至对判决书匆匆浏览后就签署同意意见，使判决书中的错误不能及时纠正，影响了司法公信与权威。

2、指导人员的综合素质亟待提高。有些基层法院将本院民事审判指导任务交与民事审判庭，但实际却由庭长一人指导。民事审判庭庭长一般由资历较老的法官担任，通常都在相关审判业务部门担任过相应职务，具有一定的审判实践经验。但各地法院在干部任用方面存在差异，有些法院选拔干部并非根据其业务能力，而是论资排辈，致使担任民事审判指导任务的人员素质良莠不齐。他们或者没有接受过系统的法学理论教育，遇到问题仅凭老经验处理，不能胜任审判指导工作；或者审判实践经验缺乏，甚至从未办理过民事案件，根本不具备审判指导能力。同时，由于审判指导过程中要接触案件的裁决意见，这对指导人员的政治素质和保密意识提出了更高要求，而有些指导人员这方面的素质仍待提高，审判实践中泄密事件时有发生。这些应引起审判管理部门的高度重视。

3、审判指导方法简单枯燥。有的审判指导人员对审判指导方法缺乏了解，认为审判指导就是在判决书签发前把把关。因此，在审判指导实践中，他们往往注重个案指导，对待签判决书逐一浏览，但无非是改改错别字，对个别地方提出修改建议而已。不能就个案指导中发现的普遍性问题进行总结并提出指导意见，供大家在同类案件中参考适用，也未能将具有普遍指导意义的上级法院指导意见及指导性案例及时传递给大家。他们虽然整天埋头于案卷材料中，却不为广大审判人员理解和重视。有的法官在裁判文书退回之后，仅仅根据指导意见将那些不当之处和错别字改正过来，根本不去思考为何这样修改，以达举一反三的效果。因此，虽然指导人员呕心沥血、费尽周折，但指导效果却微乎其微，使民事审判指导流于形式，未能发挥应有的作用。

4、审判指导处境尴尬。现行法律规定了合议庭和主审法官负责制，没有赋予审判指导组织对民事案件的指导职责，导致审判指导缺乏明确的法律依据，由此形成的指导意见也遭遇尴尬。例如，审判指导组织对于其认为适用法律不准确或者事实认定不清的案件，没有直接裁判权，需要出具指导意见后将卷宗退回原审判组织重新裁决。审判指导组织的意见具有建议性，不具有决定性和拘束力，主审法官可以参考，但无必须服从的义务。如果审判组织坚持原观点，拒不执行审判指导组织的指导意见，该如何处理？在目前裁判文书签发机制下或许可以通过分管院长不予签发，促使审判组织重新裁决的方式解决。但将来实行审判长或主审法官责任制，民事裁判文书无须分管院长签发时，如何防范此类问题令人堪忧。

5、审判指导功能异化。加强民事审判指导无疑具有重要意义。但审判指导仅仅是指导，不能以指导代替审判，重蹈过去那种“审者不判、判者不审”的覆辙，使主审法官、合议庭作为基本审判组织，丧失了审判的独立性，而成为裁判的建议者和领导指示或决定的执行者。因此，应当准确定位审判指导的功能，划清指导和领导的界限。然而，根据目前裁判文书签发机制，主审法官对案件拟定初步意见后，要以审理报告和裁判文书文稿的形式向庭长和分管院长汇报，由庭长核稿、分管院长签发。法庭审理的案件其裁判文书还要经过民事指导组的审核。民事指导组如果不同意判决意见，就会签署不同意的指导意见，提醒分管院长签发时注意。分管院长经过审查，认为指导意见成立的，即将裁判文书及卷宗材料退还原承办法官，由合议庭重新合议或独任法官重新拟稿。指导组的意见往往决定案件的裁判文书能否顺利通过。这样案件的最终裁判权往往并不在主审法官手里，而是掌握在指导组手中，导致民事审判指导功能异化，指导演变成事实上的领导，成为决定案件命运的中间环节，使主审法官的裁判权被虚化。

（二）成因剖析

1、缺乏明确的审判指导法律规范。民事审判指导是一项重要的审判活动，其运行需具有明确的法律依据。然而，目前我国各地基层法院虽然有的已经设立民事审判指导组织，但由于该指导组织的产生、职责权限、指导范围、指导程序等具体事项都缺乏明确的法律规定，使人们对民事审判指导组织的合法性产生质疑，其职责权限与责任也不清晰，实践中指导什么，如何指导都不明确，这就使审判指导组成员缺乏工作积极性，对该项工作的必要性和重要性认识不清。

2、审判指导的功能定位不准。没能真正认清民事审判指导的作用，认为审判指导就是单纯修改裁判文书中的错误。因此，将审判指导局限于裁判文书的纠错方面，未能将其延伸至审判过程进行全方位指导，结果往往使指导流于形式。指导范围模糊，致使几乎所有以判决形式裁决的案件都交由审判指导组把关，不仅加重了指导人员的负担，使他们疲于应付，导致指导质量不高，流于形式，而且也使个别法官逐渐养成依赖习惯，对裁判文书文稿不认真核对，使案件审判质量下降，降低了司法公信与权威。指导权限不清，也使指导功能难以界定，造成指导与领导不分。

3、缺乏专门的审判指导组织和人员。有些基层法院虽然设立了民事审判指导组织，但大多由民事审判庭庭长兼任指导组成员，其成员人数较少，有的甚至由民事审判庭庭长一人指导。由于个别法院人员调整比较频繁，指导组成员经常变动，缺乏固定的专门的指导人员，不宜于对民事审判进行长期指导。审判指导组织缺位、成员缺乏以及变动频繁，使审判指导组成员不能很好地总结审判指导实践，熟练掌握审判指导技巧和能力，提高审判指导效率。

4、审判指导缺乏具体可操作的程序。有些基层法院虽然试行了民事审判指导，但对民事审判指导却各行其是，没有统一适用的程序。指导程序匮乏是导致目前审判指导效率低下的重要原因。大家虽然了解审判指导的意义，却不知如何指导。对哪些问题需要进行指导，指导应遵循何种程序性规定，违反指导程序将产生怎样的法律后果，都缺乏明确规定。因此，各地都是根据自己的情况和理解进行指导，没有统一的做法。

5、审判指导缺乏明确的激励措施。指导组成员不仅担负繁重的审判指导任务，还要负责本庭裁判文书的审核把关，工作压力之大可想而知。而目前基层法院对各业务庭的考核仍注重审判工作实绩，即审判质效的高低，而对民事审判指导未纳入业绩考核范畴。指导效果好坏均不予衡量，也无法与其他业务庭的工作进行比较，并量化为工作实绩的一部分。对于指导成绩突出者不予鼓励和奖励，指导成绩较差者不予惩罚，无法调动指导人员的工作积极性，其创造性亦难以有效发挥。因此，在审判指导工作中简单应付的现象较为普遍。

三、完善基层法院民事审判指导构想

针对基层法院目前民事审判指导方面存在的问题与不足，笔者认为应当在对民事审判指导进行充分调研的基础上，重点加强以下工作。

（一）制定统一的审判指导法律规范

要依法规范基层法院的民事审判指导行为。目前，虽然许多基层法院都在积极探索民事审判指导方式和模式，但缺乏相应的法律规范。建议由立法机关在广泛征求意见的基础上制定统一的审判指导组织法。审判指导组织法应对审判指导的指导思想、基本原则、指导方法、指导程序等作出明确规定，使审判指导行为有法可依。关于审判指导的指导思想，应界定为统一裁判尺度，提高审判质效和权威。关于审判指导的基本原则，笔者认为应包括以下三个方面：一是实事求是原则。人民法院的审判指导应从具体情况出发，根据审判实践的实际需要进行指导，不能千篇一律，搞一刀切，不能对无指导必要的案件也强行指导，使审判指导成为变相的审判领导；二是有错必纠原则。审判指导的主要功能在于统一裁判制度，避免或者减少法官裁判中的错误或不足，因此对于审判指导过程中发现的错误和瑕疵，应及时纠正和补正，不能姑息迁就，放任错误不管；三是注重实效原则。审判指导应以取得最佳审判效果为依归，注重审判指导的实际效果。因此指导方式应灵活多样，既要注重对疑难复杂新型案件的个案指导，也要对具有普遍指导意义的共性问题进行指导。审判指导组织法还应明确界定加强审判指导和强化主审法官责任的关系，使二者相辅相成，相得益彰。不能以审判指导限制主审法官责任制度实施，也不能以强化主审法官责任而废止审判指导，应使两者有机统一于执法办案的具体实践中，取得最佳法律适用效果和社会效果。

（二）设立专门的民事审判指导组织

要在基层法院设立专门的民事审判指导组织，其主要任务和职责是加强对本院民事审判工作的指导，从而保障民事审判活动健康科学有序的发展，提高司法公信与权威。民事审判指导组织成员应该是本院在民事审判方面的专家学者，或者具有丰富实践经验的人员。审判指导组织成员同时应是审判委员会成员，提高他们的职级待遇，充分发挥他们的工作积极性和创造性。审判指导组织成员不能脱离审判实践，不能不办案。通过办案可以及时掌握全院的审判动态，有利于制定更具针对性和可操作性的指导意见。关于民事审判指导组成员的选拨和任命问题，笔者认为应引入法官遴选机制。（1）应具备的条件。民事审判指导要求指导人员具备较高的法律修养，具有扎实的理论基础和丰富的审判实践经验，对相关民事法律法规、司法解释具有深刻的理解并能准确适用，并且熟悉最高人民法院公布的相关指导性案例。实践中要求指导组成员应具备10年以上民商事审判实践经验，承办3000起以上各类民商事案件，对相关民商事法律适用疑难问题能够提出独到见解，在相关审判领域具有一定的社会影响力，并熟悉民商事审判证据规则。（2）遴选程序。应采用竞争机制，由拟担任指导组成员的法官自行申报，组织推荐，并由相关组织进行法学基础理论和业务知识考察，从具备担任指导组成员条件的人选中择优选拨，并经相关培训后，报请同级人大常委会任命，指导组成员应同时参加相关专业审判委员会。

（三）制定具体的民事审判指导程序

1、明确民事审判指导范围和权限。目前，民事审判指导缺乏法律依据，而且实践中常被异化，这主要是因指导范围模糊、指导权限不清导致的。因此，应通过相关法律法规，明确民事指导范围，准确划分民事指导权限，规定民事审判中的疑难、复杂、新型民事案件，具有广泛社会影响的群体性案件，矛盾易激化的上访缠诉案件，上级法院发回重审的案件等等，主审法官应将裁判文书连同案卷材料交由民事指导组织审核把关。民事指导组织的权限为根据案件事实和证据，对裁判文书在事实认定、裁判理由及法律适用等方面提出指导性意见，供法官裁判时参考。而对于那些案情简单、争议不大的简单的民事案件，可直接由主审法官裁判结案，无需启动审判指导程序。

2、规范民事审判指导的具体程序。民事审判指导的基本流程为：主审法官拟定裁判意见——审判指导组审核指导——签发机关签发裁判文书。民事审判指导主要体现为对裁判文书审核把关，因此需要对指导时限作出明确规定，不能久拖不予指导，拖延审限。一般在1个工作日内完成，案情复杂、证据材料较多的案件在3个工作日内完成，并出具指导意见。指导意见必须明确具体，能够解决实际问题。主审法官对指导意见应予尊重。审判指导组经过审核，同意主审法官意见的，由指导组组长签署同意意见，并将案件转交签发；如果指导组不同意裁判意见，则提出具体指导意见，供案件承办法官参考，并将案件裁判文书连同卷宗材料予以退还。主审法官对此有异议的，可提请重新复核。如果意见仍不被接受，则由本院审判委员会讨论决定。民事指导组应定期发布对案件具有普适性的指导意见，指导同类案件的审判。对指导组发布的指导意见，法官在办理相同或类似案件时应予参考适用。

3、违背民事审判指导意见的后果。对审判指导组提出的指导意见，主审法官一般应参照执行，但应区分个案指导意见和普适性指导意见。个案指导意见对于主审法官并无拘束力。由于主审法官是案件审理者，对案件从证据审核到事实认定，从法律适用到最终裁决意见的形成都更为了解，而且根据主审法官责任制的要求，案件裁判结果由主审法官终身负责。因此，主审法官对于此类指导意见，如果认为确有不当时可以拒绝参照，由其根据自己的见解或审委会决定作出裁决；而对于具有普适性的指导意见，由于其凝聚了指导组成员的集体智慧，对同类案件具有普遍适用性，为求同案同判的社会效果，主审法官不得拒绝适用。如果主审法官拒绝适用由审判指导组发布的普适性指导意见，从而导致案件被二审法院改判或者发回重审的，应当对主审法官实施错案追究。

（四）构建科学有效的民事审判指导模式

1、建立多样化的指导模式。审判指导不仅仅是纠错机制，更重要的是审判经验的总结。因此，要克服单纯纠错的思想。那种认为民事审判指导就是由指导组把关改错的思想显然是错误的。如果单纯纠错，安装一个纠错软件足矣，没有必要设立专门的审判指导组织。审判指导组应采一般指导与个别指导相结合。不仅需要重视个案指导，针对具体案件存在的问题及时予以纠正，供主审法官或合议庭裁判案件时参考，而且应当及时总结审判实践经验，对于审判指导中发现的问题、常见的错误进行归类分析，制定出整改措施，供其他法官审理案件时借鉴。

2、充分利用法院内部网站，设立“审判指导”专栏，对审判指导中发现的一些带有普遍性的问题进行归纳总结，上传到网站供广大法官学习参考。有条件的法院可以创办内部刊物，如《民事审判指导》等，选择本院或上级法院的典型案例进行评析，供广大法官学习交流，达成裁判共识。刊登民事审判政策、最新法律法规、最新司法解释、民事审判理论与实务、调研报告、优秀裁判文书以及问题解答等内容。对民事审判工作中的典型问题进行分析，以指导民事审判实践。

3、要把最高人民法院的案例指导与审判指导相结合，充分利用最高法院的指导性案例，以发挥案例指导在统一裁判尺度，提高审判质效方面的积极作用。审判指导组要定期甄别筛选最高法院发布的指导性案例，结合本院实际，将指导性案例与本院审理的相同或类似案件结合起来，减少案件承办法官在检索指导性案例方面的工作和精力，使其把时间和精力用于案件审理和裁判文书制作上，减少重复劳动，提高审判质量和效率。

四、结束语：完善主审法官责任与民事审判指导的关系

当前司法体制改革的方向是强化主审法官责任制。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责”，解决“审者不判，判者不审”的问题。这似乎与加强民事审判指导相抵牾，其实不然。强化主审法官责任不仅不能取消民事审判指导，反而应进一步加强民事审判指导。如前所述，民事审判指导并非审判领导，指导组的意见具有指引性，但并不具有强制力。主审法官可以参考指导意见，但没有盲目服从的义务。主审法官责任更多体现于个案裁判中，而民事审判指导则重在解决某类案件中普遍存在的共性问题，由指导组提出指导性意见供合议庭或主审法官参考，以便保持个案与同类案件的裁判统一，克服同案不同判现象。加强民事审判指导能够最大限度地保证案件质量，确保主审法官责任制的贯彻落实，为主审法官责任提供一道制度屏障。强化主审法官的责任，要求废除裁判文书由庭长或分管院长层层签批机制，真正实现还审判权于主审法官。在废除了领导签批制度之后，庭长和分管院长可参加民事审判指导组，指导主审法官依法公正裁判案件，并通过对审判流程节点等的管理，提高审判质效。

【作者简介】
王效贤，单位为山东省临沂市兰山区人民法院民二庭。

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