刑事立案权滥用形态分析

论 文 摘 要
本文结合司法实践中的具体案例，根据刑事立案的法律规定和理论，分析总结了司法实践中普遍存在的应立案而不立案、不应立案而立案、以举报线索做交易获取非法利益、案前调查采取强制性侦查措施等滥用刑事立案权的具体形态，并提出了依法行使刑事立案权的看法。

关键词：立案 权力 刑事立案权 滥用 形态

[摘 要]：本文结合司法实践中的具体案例，根据刑事立案的法律规定和理论，分析总结了司法实践中普遍存在的应立案而不立案、不应立案而立案、以举报线索做交易获取非法利益、案前调查采取强制性侦查措施等滥用刑事立案权的具体形态，并提出了依法行使刑事立案权的看法。
　　 关键词：立案 权力 刑事立案权 滥用 形态

刑事立案权是指公安机关、人民检察院、人民法院根据刑事法律规定，对于报案、控告、举报、自首材料，依照管辖范围进行审查，以判明是否有犯罪事实存在和应否追究刑事责任，并依法决定是否作为刑事案件进行侦查或审判的一项刑事司法职权。刑事立案权是国家法律赋予公安司法机关的一项重要职权。因此，公安司法机关行使刑事立案权，必须严格遵守立案的法定程序，严格把握立案的条件和标准，以保证国家法律的统一实施，做到既准确、及时打击犯罪、惩罚犯罪，又充分保护公民的合法权益不受侵犯。但是司法实践中，由于部分公安司法人员素质不高，特权思想严重，依法办案的观念淡薄，出现了许多滥用刑事立案权问题。它不仅侵害了当事人的合法权利，而且严重破坏了国家的正常司法工作秩序，危害性极大。下面笔者就司法实践中，刑事立案权滥用形态做简要分析，以进一步促进我们依法行使刑事立案权。
一、应立案而不立案
根据刑事诉讼法第86条之规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。”公安司法机关通过刑事诉讼同犯罪行为做斗争，是从立案开始的。因此，一旦发现预备犯罪、正
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在实施犯罪或已经实施的犯罪行为，并需要追究刑事责任的，必须迅速组织力量，严格按照法定立案条件进行准确、及时立案，积极开展侦查或审判活动，发现、收集证据，揭露犯罪，证实犯罪和惩罚犯罪，使一切依法应当追究刑事责任的犯罪分子不能逃避法律的制裁，充分保护公民的合法权益不受侵犯，从而实现刑法的功能。但是，司法实践中，还是存在对应该按刑事案件处理的案件当成一般治安案件来办，大案化小，重罪化轻，以罚代刑。特别是极少数公安司法机关和司法人员对有明确的被害人和犯罪嫌疑人，而且犯罪事实清楚、证据确实充分，犯罪性质显而易见的案件，应当立案就是不立案，这是对刑事立案权的典型滥用。据第十一次全国检察工作会议的消息报道，中国检察机关1998年至2002年在刑事诉讼监督上，对侦查机关应当立案而未立案的，依法监督立案35585件，有效地监督了刑事立案权的滥用。
例如四川威远县碗厂镇派出所民警梁得忠徇私枉法案、碗厂镇派出所所长史少武玩忽职守案①。家住乐山市五通桥区的少女小红通过朋友介绍认识了社会关系广泛的龙强。龙强答应将她介绍到某宾馆去当服务员，当着小红的面，龙打电话给该宾馆的“经理”田志谋，约定2004年3月3日见面。 龙强为何如此热心呢？原来早在今年2月，一个叫周涛的男子就找到龙强和田志谋，要他们帮忙找“小姐”。为此，田冒充五通桥区某宾馆的经理，与龙一起演起了戏。3日上午，龙强、小红与周涛、田志谋见面，周涛与威远县碗厂镇清溪夜总会老板何西南联系，说自己已找到“货”了。电话中，何同意付周等人介绍费2000元。 田见已找到“买主”，又骗其可以到某休闲山庄当服务员。但是，小红并未被带到所谓的休闲山庄，而是被直接带到了何西南所开的清溪夜总会。随后，众人凶相毕露，强迫小红留在夜总会上班，并逼她签下了欠何西南2500元的欠条。尔后，小红又与何签订了所谓的“招工合同”，承诺以自己今后6个月内卖淫所得偿还“借款”。何对“货”基本满意并支付了周、龙、田3人1200元“介绍费”。从当晚起，何就不断安排小红接客。
小红莫名失踪后，亲属立即报了案。3月8日，亲属突然接到小红打来的电话。当晚11时许，小红姐姐和朋友张某一道来到乐山市市中区张公桥
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① 2004年6月10《华西都市报》报道“派出所包庇老鸨逼少女卖淫”。

派出所报案，说明小红被拐卖后被逼卖淫的情况和目前处境，负责接待的值班民警谢某既没作报警登记，也没作值班记录，更没有向带班所领导或市中区公安分局领导和值班民警汇报，以“原来接待你们的警官不在，你明天来看所里怎么处理”为由推诿了事。
第二天早上，在请求警方解救无望的情况下，小红的姐姐和母亲等人赶到威远清溪夜总会要求将小红领回，没想到何西南却拿出小红被迫签下的“招工合同”和欠条，振振有辞地要求小红及其家人偿还借款，双方争执不下，亲属提出到当地的碗厂镇派出所解决，谁知何西南很牛：“到派出所就到派出所，
谁怕谁！”派出所民警梁德忠接待了双方。小红的亲属明确告诉梁德忠小红是被他人拐卖并被迫在清溪夜总会卖淫的，要求梁组织警力解救小红。考虑到自己与何关系一直很好，而且自己还在清溪夜总会嫖过娼，梁因此对小红及其亲属的请求置之不理，反而以小红写有亲笔欠条为由，要求亲属与何自行协商解决。当晚8时左右，梁见小红确实无钱就让她写下“欠何西南800元”的欠条，而小红为安全脱身回乐山，只得万分委屈地写下了欠条。到小红被解救出夜总会时，何一共安排她卖淫15次，并从中获利700多元。
从以上事实，我们可以发现，威远县碗厂镇派出所民警梁得忠在接受何西南亲属报案后，明知少女小红系被拐骗妇女，威远县碗厂镇清溪夜总会何西南有容留他人卖淫行为的事实，何西南已涉嫌容留妇女卖淫犯罪，需要追究刑事责任，应依照法定程序对何西南立案侦查并采取必要的强制措施，而梁却故意违背事实和法律，将刑事案件作为普通民事纠纷进行调解，不立案侦查,致使被拐骗妇女小红未及时得到解救，何西南未及时受到法律追究，客观上为何长期组织他人卖淫充当了“保护伞”。 碗厂镇派出所所长史少武明知清溪夜总会何西南有长期容留他人卖淫事实，需要追究刑事责任，应依法定程序对何西南立案侦查，致使何西南未及时受到法律追究，客观上也为何长期组织他人卖淫充当了“保护伞”。 乐山市市中区张公桥派出所值班民警谢某同样存在接到报案后，不迅速进行审查，不向带班所领导或市中区公安分局领导汇报，将认为有犯罪事实需要追究刑事责任的报案情况未及时汇报立案侦查，致使被拐骗的妇女小红未及时得到解救。“小红案”案发后，引起了有关部门的高度重视，经查证对涉案的犯罪嫌疑人何西南和其他公安人员做出了相应处理。其中威远县碗厂镇派出所民警梁德忠因涉嫌徇私枉法犯罪、所长史少武因涉嫌玩忽职守犯罪，被四川省内江市检察院立案侦查；乐山市张公桥派出所民警谢某因涉嫌玩忽职守罪被乐山市检察院立案侦查；乐山市市中区检察院向市中区公安分局发出《要求说明不立案理由通知书》，该局当日对周涛、田志谋、龙强等人涉嫌拐卖妇女、介绍容留妇女卖淫案立案侦查。
据有关调查报告显示：司法实践中，为了片面追求破案率，而实行“先破后立”、“边破边立”、“不破不立”，形成不“破”难“立”的局面。甚至有一些重大刑事案件该立案而不立案，立案数大大低于发案数，造成大量隐案（即犯罪黑数），没有反映出社会治安的真实情况。公安部部长助理张新枫在2004年6月10日召开的全国刑警大练兵动员部署电视电话会议上介绍，去年全国共立刑事案件439万起，破案184万起，破案率仅为41.9％，有超过一半的刑事案件没能破获。公安部负责人表示，这还不算立案不实因素，如果如实立案，估计全国目前刑事案件破案率可能在30％左右①。所有这些现象，进一步说明了司法实践中，公安司法人员对刑事立案权的滥用还是非常严重的，我们的刑事立案工作任重而道远。
二、不应立案而立案
根据刑事诉讼法第86条之规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为没有犯罪事实，或者犯罪事实轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”不予立案有两方面内容：一是没有犯罪事实 。它是指公安司法机关受理的材料中的事实不是刑事法律调整的对象，是一般的违纪、违法行为或者是民事法律调整的对象。二是犯罪事实轻微，不需要追究形式责任。它是指属于刑事诉讼法第15条规定的六种情形和刑法第13条规定的“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”的情形。但是，司法实践中，部分公安司法机关和司法人员由于种种原因，对没有犯罪事实存在，或者犯罪事实轻微，依法不
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① 新华网北京2004年６月１０日报道，“刑事案件破案率仅30% 公安部部署全国刑警大练兵”。
需要追究刑事责任的，将不应立案的行为却予以立案，严重侵犯了公民和法人的合法权益。




1、没有犯罪，不是刑事案件而立案
例如延安“黄碟事件”。2002年8月18日晚，延安市宝塔公安分局万花派出所民警以群众举报为由，进入张某家检查“黄碟”，双方发生冲突，张某随即被带回派出所接受处理。8月19日，在缴纳了1000元暂扣款之后，张某被放回家中；10月21日，张某突然被宝塔公安分局治安大队带走，随即以“涉嫌妨害公务”被刑事拘留。这就是在全国掀起轩然大波的“夫妻看黄蝶”事件。10月28日，宝塔公安分局向宝塔区人民检察院提交材料，报请检察院批准逮捕张某。11月4日，宝塔区人民检察院以“事实不清，证据不足”为由做出不予批捕张某的决定，发回公安分局补充侦查。11月5日，被刑事拘留16天之后的张某被宝塔公安分局以取保候审的形式释放回家。12月5日，宝塔公安分局以“案件撤消”为由，解除了对张某的取保候审，1000元暂扣款同时返还当事人。
刑事立案是一个很严肃的事，是公权对私权领域最强烈的一种干涉方式，直接影响公民的人身、财产，进而也影响公民内心的安全感。“如果有什么地方我们可以放松地生活，那就是我们的家；如果说有什么力量可以合法地破门而入，那就是公权力。”现代社会中，家不仅是私人生活的载体，其安全性也是公民隐私权的象征。北京大学法学院教授、博士生导师陈瑞华认为，法治国家的一个原则是，对官员包括警察来说，凡是法律没有授权的都是禁止的；对普通的公民来说，则是法律没有禁止的都是合法的。对夫妻在家中看黄碟，民警该不该查处的问题法律已有明确规定。刑法关于淫秽物品的查处主要是非法贩卖、制作、传播等行为，对夫妻在家中看黄碟，根本没有任何规定。根据刑法的罪行法定原则，法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚，那么，夫妻在家中看黄碟就不属于犯罪行为。根据刑事诉讼法规定，没有犯罪事实发生，就不应立案侦查，更不应该采取刑事拘留、取保候审等强制措施。丛观全案，我们不难看出，本案的关键是公安机关滥用了刑事立案权。它不仅给无辜公民造成了伤害，而且导致人民群众对执法机关的敌视与恐惧，严重损害执法机关的形象。2003年1月1日，延安市宝塔区公安局负责人向“黄碟事件”当事人张某做了诚挚道歉。除此之外，有关部门一次性补偿当事人29137元，并承诺将对本案的有关责任人做出处理。
再如浙江省宁海县公安局非法插手经济纠纷滥用刑事立案权案。湖南省涟源市殷美起夫妻原在湖南省长沙市铝塑市场经营铝制品。1992年，殷美起和浙江省宁海县三桥企业有限公司（以下简称“三桥公司”）建立常年销售铝制品业务关系。1996年1月，双方发生货款给付和应支付回扣21万余元的经济纠纷。8月30日，宁海县三桥公司向被告浙江省宁海县公安局书面报案，称殷美起夫妇诈骗。12月5日，浙江省宁海县公安局以涉嫌诈骗犯罪名对殷美起立案，并于12月16日对殷美起做出刑事拘留决定。12月19日，宁海县公安局对殷美起执行刑事拘留，12月20日晚上，该局将殷美起关押于私人住宅，交由宁海县三桥公司看守，责令殷美起写交待材料，要殷美起电话告知亲属交钱放人。1997年2月6日，在殷美起家属交钱和出具欠据后，该局才放了殷美起。宁海县公安局没有任何解除殷美起刑事拘留的手续，共关押殷美起49天。
公安机关是负责国家公共安全事务的管理机关，法律赋予了公安机关行政和司法的双重职能。公安机关既是公安行政管理的行政机关，又是负责刑事案件立案、侦查、拘留、预审的刑事侦查机关；既有对一般违法人员的行政处罚、行政强制等行政权，又有对刑事犯罪分子的刑事侦查权。公安机关刑事侦查主体和行政主体的双重身份，带来了从行为主体上识别其行为性质的困难，本案情形即是如此。宁海县公安局在缺乏殷美起诈骗嫌疑的基本证据，明知殷美起与宁海县三桥公司的争议属经济纠纷的情况下，违反公安部的规定，对殷美起按诈骗罪立案侦查，属于典型的不应立案而立案，其实质是规避法律，插手经济纠纷，超越职权和滥用职权的行为。宁海县公安局的违法办案，造成了严重后果。被害人殷美起向湖南省涟源市人民法院起诉宁海县公安局请求行政赔偿。经涟源市人民法院审理认为：原告殷美起与浙江省宁海县三桥公司因多年的业务往来发生经济纠纷，事实清楚，被告浙江省宁海县公安局却按诈骗罪对殷美起决定立案并限制其人身自由，是超越职权、插手经济纠纷的行为，判决撤销浙江省宁海县公安局限制原告殷美起人身自由的行政行为。一审宣判后，宁海县公安局不服向湖南省娄底地区中级人民法院提出上诉，二审裁定，维持一审判决。
2、有犯罪事实，超越管辖范围而立案
根据刑事诉讼法第86条之规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查。”并根据案情做出立案或不立案的决定。因此，对于报案、控告、举报和自首材料，除需采取紧急措施以外，人民法院、人民检察院或者公安机关应当依照刑事诉讼法第三条和“六部委”第一条规定的案件管辖分工办理。如果哪个机关和工作人员违反法律规定，查处不属于本部门管辖的案件，哪怕被查对象已涉嫌犯罪，依照法律规定，该行为都是滥用刑事立案权的行为。
长期以来，我国的公安机关和人民检察院的自侦部门都普遍将立案数作为考核侦查工作好坏的主要标准。受此影响，司法实践中，少数侦查人员通常对于本机关管辖罪名相近的案件进行立案以提高立案数，迎合了某些好大喜功的心理。同时，为了保证上述立案数量，案件立起来就不能撤，形成撤案即错案的观念。结果一些错案也将错就错，造成有错不纠，不该立案的坚持不撤案，形成对刑事立案权的严重滥用。等等。例河南省某县三十里铺村支书赵某职务侵占案。2003年9月山西太原某铁路施工队，在某县三十里铺村施工时，因临时封闭该村与外村之间的涵洞通道需支付赔偿款，结果该村支书赵某代表村委会从施工队领取25000元，除部分支出外，赵某非法占有其中的16000元。从以上事实我们可以看出，该村支书赵某确实有犯罪事实，但不是贪污性质，而是职务侵占性质。根据刑事诉讼法规定，职务侵占罪属于公安机关管辖的罪名。 2004年3月28日，某县检察院为提高立案数量却改变了罪名，以赵某涉嫌贪污犯罪决定立案侦查。该案移送起诉后，公诉部门经审查改变了罪名，2004年9月21日以赵某犯职务侵占罪作出相对不起诉决定。应该说公诉部门的决定是正确的，侦查部门的做法属于超越管辖范围立案，是典型的滥用刑事立案权。
3、有不需要追究刑事责任的情形而立案
根据刑事诉讼法第86条之规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为犯罪事实轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案。” 公安司法机关对于法律规定不追究刑事责任的行为，缺乏立案的法定条件，就不应当立案。所谓法律规定不需要追究刑事责任，主要是指刑事诉讼法第15条规定的六种情形。例河南省某县下河村党支部书记张某贪污案。1991年张某利用其担任下河村党支部书记的便利,采取欺骗手段非法占有公款4.2万元。2004年6月5日，某县检察院发现张某有贪污事实,随决定以涉嫌贪污罪名对张某立案侦查。从本案我们不难看出,张某涉嫌贪污犯罪的数额4.2万元，量刑应适用刑法第383条第2款第㈢项之规定，而该规定法定最高刑为7年，根据刑法第87条第㈡项之规定，该犯罪行为的追诉时效期限为10年。而犯罪嫌疑人张某涉嫌贪污犯罪的时间是在1991年，检察机决定立案侦查的时间是在2004年6月，且没有其他需要追究刑事责任的条件，犯罪经过13年之多，已过追诉时效期限，根据刑事诉讼法第15条第㈡项规定，张某有不需要追究刑事责任的情形。同时，根据刑事诉讼法第86条之规定，对张某应做出不予立案的决定，然而，某县检察院却做出了立案侦查的决定，该做法明显违反了法律规定，属于滥用刑事立案权。
三、以举报线索做交易获取非法利益
根据《人民检察院举报工作若干规定（试行）》第二十八条规定：“严禁将举报材料转给被举报单位或被举报个人，严禁将举报案情、举报人的姓名，向被举报单位或被举报人以及其他与办案无关的人泄露。对违反前款规定，造成后果的，应视情况追究有关人员的责任。”但是司法实践中，极个别公安司法人员，在对举报材料审查过程中，却以举报线索为交易，非法收受他人财物，是一种比较典型的对刑事立案权的滥用。
　　四、案前调查，采取强制性侦查措施
公安机关、人民检察院、人民法院对于接受的报案、控告、举报和自首材料除书面审查外，还可以自行调查、收集证据，必要时可以采取勘验、检查、查询、鉴定、询问知情人等一般的调查方法。对立案前的审查，在人民检察院自行侦查的案件中称为初查。人民检察院刑事诉讼规则第128条规定，在初查期间不得限制被查对象的人身、财产权利的措施，并且不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。但是，司法实践中违反初查规定，滥用刑事立案权的现象还是时有发生。
如某检察院基层检察室在初查期间扣押款物案。2003年某检察院基层检察室在初查某乡镇一学校负责人涉嫌贪污、挪用公款问题过程中，发现该被查对象有部分经济问题，在未出具人民检察院扣押物品清单情况下，打“白条”暂扣被查对象若干现金。经初查，某检察院认为被查对象没有犯罪事实，不需要追究刑事责任，遂做出不立案决定。结果被查对象还是不满意，将此事举报到上级检察机关，反映基层检察室的办案人员打“白条”暂扣其现金的行为是违法行为。
从本案事实我们可以看出，某检察院做出不立案的决定是正确的。但是，某检察院基层检察室的办案人员在初查过程中，却使用了扣押物品的强制性措施，是以侦代查，滥用刑事立案权。后被查对象拿着办案人员打的“白条”，声称我没有犯罪事实，检察院凭什么扣押我的现金，你们是违法办案。致于办案人员出具的是“白条”，还是正式的扣押法律手续，那是你检察院的事。
笔者认为，某检察院基层检察室的办案人员是对刑事立案权的滥用。在初查过程中，检察室的办案人员打“白条”也好，出具正式的扣押物品清单也好，不出具任何手续也好，你都是在执行检察公务过程中，实际扣押了被查对象的物品。检察室的办案人员可能认为我并没有徇私、徇情，没有将款物据为己有等违法的故意，但是，实际上其确确实实违反了人民检察院刑事诉讼规则第128条的规定，即在初查过程中，办案人员对被查对象实施了扣押物品的强制性措施，是对刑事立案权的滥用。这个案件虽然很小，也没有造成社会不良影响，但是对每一位公安司法人员都是教训，它警示我们一定要依法办案，切实保护当事人的合法权益，真正做到“立法为公，执政为民”。


参考文献：
1《刑事诉讼法》第86条。
2 2004年6月10日《华西都市报》报道“派出所包庇老鸨逼少女卖淫。”
3 新华网北京2004年6月10日报道，“刑事案件破案率仅30%公安部部署全国刑警大练兵”。
4 根据《人民检察院举报工作若干规定试行》第二十八条规定。
5 人民检察院刑事诉讼规则第128条规定。

作者：雷军