刑事程序中警、检关系模式之探讨/宋英辉

刑事程序中警、检关系模式之探讨

政法论坛 发表时间：199802
作者：宋英辉/张建港

在刑事诉讼中，警察机关和检察机关作为追诉犯罪的主体，二者的工作存在着天然的紧密联系。如何正确处理警察机关与检察机关的关系，对于国家诉追权的正确行使，从而使刑事程序更加合理、有效地运作，保证刑事诉讼任务的实现，具有重要意义。本文拟就此试作探讨，以期引起法学界对这一问题的关注和进一步研究。

一、警、检关系模式之考察
考察世界主要国家的立法和实践，在处理刑事程序中的警、检关系方面，主要有以下模式：

1.警、检分立模式。如在英国，警察机关负责刑事案件的侦查，检察机关负责起诉。检察机关接到警察机关移送的案件后要进行审查，如果认为证明案件事实的证据不充分，检察机关可以要求警察补充侦查。如果警察不同意补充侦查，检察机关用以对警察制裁的唯一手段就是对案件中止诉讼（注：程味秋主编：《外国刑事诉讼法学概论》，中国政法大学出版社1994年版，第26页。）。


在美国，有两个侦查机关，即警察机关和检察机关。此外，美国有大陪审团，在审查起诉时，其有权调查的范围十分广泛，它的法律顾问就是检察官。数年以来，检察官慢慢地控制了大陪审团（注：《中国刑事诉讼制度民主化研究》课题组：《美、德、
加刑事司法制度》第3页。）。在司法实践中，除某些微罪（注：对酗酒、流浪者、卖淫、违反交通法规等案件， 警察有权决定起诉并在法庭出示证据。）
和检察官自行侦查、处理的案件（注：不履行扶养义务、企业欺诈等直接向检察官检举的案件。）外，一般由警官履行侦查职责，检察官履行起诉职能。检察官凭借警察搜集到的证据，判断控诉证据是否达到“可成立理由”的程度。证据达到“可成立理由”程度的，决定提起诉讼或建议大陪审团提出公诉；未达到的，可以要求警察继续侦查或决定不提起诉讼。在法庭审理阶段，检察官可以要求目睹实施犯罪或者了解犯罪情况的警察作为控诉方的证人出庭作证，警方应当积极配合（注：王以真主编：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社1994年版，第199页。）。


在加拿大，刑事侦查由警察进行，检察官没有侦查或侦查指挥权，但警察在侦查比较复杂的商业罪案时，对于如何采证往往要向检察官咨询。刑事案件的公诉由检察官负责。检察官决定起诉须考虑两个标准，一是证据的充分性；二是公共利益。检察官决定起诉时可以征求侦查机关、法律援助机构或者公民的意见，但并不受其意见束缚，而是独立地作出判断（注：《刑事诉讼制度改革研究》课题组：《赴加拿大考察报告》第4～5页。）。

2.警、检结合模式。多为大陆法系国家所采用。

根据法国刑事诉讼法典的规定，对犯罪的追诉权由司法警察、司法警官、检察官和预审法官行使。司法警察负责对案件的初步侦查，以收集证据，确定嫌疑人，“在案件破获后，司法警察应执行预审法官的命令并听从其要求”（第14条）。司法警官“在知悉发生重罪、轻罪和违警罪后，有义务立即报告共和国检察官。在行动结束以后，应将符合他所进行的取证笔录的正本并附副本以及有关的文件送交共和国检察官”（第19条）。“检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动”，“有权决定采取拘留的措施”，“享有法律授予司法警官的一切权力和特权”（第41条）。预审法官只能在收到共和国检察官的起诉书或者民事原告人的申诉书后方得进行侦查。预审法官到达现场时，检察官和司法警官即卸去职责。预审法官也可以指派司法警官进行侦查。预审法官侦查结束后，应将有关材料交检察官使用（第72条）。预审法官可以签发拘留证或逮捕证或命令临时羁押（第122条、第144条）。


“在德国刑事程序中，警察所起的作用，始终受限制，仅是一个检察院辅助机构。”（注：（德）约阿希姆·赫尔曼：《〈德国刑事诉讼法典〉中文本引言》，《德国刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1995年版。）依照法律规定，检察官有权领导侦查，有权指挥和利用警察的力量。法律规定刑事警察是检察官的助手。德国刑事诉讼法典第
163条规定，在侦查刑事犯罪范围内，警察只担负辅助检察官的责任，只能作出“不允许延误”的决定，对自己的侦查结果应当“不延迟地”送交检察院。实践中的情况略有不同，警察往往表现出一定程度的独立性（注：参见程味秋主编：《外国刑事诉讼法概论》，中国政法大学出版社1994年版，第9章第2节。）。


日本的刑事诉讼法深受德国的影响，台湾的刑事诉讼法又较多地移植了日本的模式，在侦查程序中，检察官对警察拥有一般指示权、一般指挥权和具体指挥权，检察官的地位较警察优越。检察官有权对侦查终结的案件决定是否提起公诉，对侦查结果予以处分。在日本，检察官与司法警察在侦查案件范围上无明确分工，司法警察一般被视为一线侦查机关，检察官被视为二线侦查机关。在侦查中，检察官可以从起诉的角度对警察给予指示或指挥。在司法警察没有正当理由而不服从检察官的指示或指挥的情况下，检察机关的首长可以向公安委员会提出惩戒或罢免的追诉。在台湾，“刑事警察受检察官之命执行职务时，如有废驰职务情事，其主管官应接受检察官之提请，依法予以惩处。”（注：陈朴生：《刑事诉讼法实务》（增订版），第272页。）


警、检分立与警、检结合两种模式的形成有着极其复杂的原因，它与各国的法文化传统及国家体制等因素密切相关。因此，不宜对这两种模式简单地给予肯定或否定。不过，从结构决定功能的角度分析，两种模式在行使国家诉追权方面各有其优劣。就警、检结合模式而言，首先，由于警察机关和检察官均可以对犯罪行使侦查权，更利于发挥国家行使诉追权的主动性，而且由于行使公诉权的检察官参与、指挥侦查活动，有助于检察官更加迅速准确地作出是否起诉的决定，从而可以使诉讼进程更加快速、高效，符合诉讼经济原则；其次，把警察与检察官统一于相同的诉追任务之中，可以实现诉追主体的优秀侦查能力与良好法律素质的结合，从而保证国家诉追权的正确行使。实行警、检结合模式的国家的诉讼理论认为，警察机关具有优秀的侦查人员、占优势的侦查技术手段和丰富的侦查经验，而检察官则具有较高的法律水平，更能较好地处理诉追中的法律问题，故此，使两者结合是比较理想的。当然，实行警检结合模式的国家在其实践中也存在一些问题，主要表现为因检察官往往不亲自参与或指挥侦查，因而其作出的处分可能与案件的实际情况不符，从而招致警察的不满和抱怨，在一定程度上会影响警察工作的积极性。比较而言，警、检分立模式不会产生上述问题，但该模式很难实现追诉进程的快速进行。由于警、检均有较大独立性，侦查活动和审查起诉活动有严格的次序，所以，检察机关并不了解警察的侦查活动，审查、决定起诉的活动只能在警察机关移送的侦查结论和意见的基础上进行，这势必会影响检察官作出判断的速度；同时，由于警、检均有较大独立性，检察官对警察负责侦查的案件无侦查权，使得检察官在对警察侦查活动的控制及主动追究犯罪方面，也难以有所作为，这同样会妨碍国家诉追权正确、有效地行使。对于这一点，在实行警、检分立模式的国家也已引起关注。如在英国，当警察不接受检察机关补充侦查的建议时，检察机关就只能中止诉讼，不向法院起诉。英国公众对此反应强烈，认为不应该由于警察机关与检察机关的这种磨擦，而使罪犯得不到追究。英国皇家司法委员会在1993年的报告中就此提出建议，当警察机关与检察机关在补充侦查的问题上产生不同看法时，应当将该案件交各自的上级机关通过协商解决；检察机关应“提前介入”侦查程序，给予警察以必要的建议，指导警察搜集或发现充分的证据（注：程味秋主编：《外国刑事诉讼法学概论》，中国政法大学出版社1994年版，第26页。）。

二、我国的警、检关系模式

我国修正后的刑事诉讼法建构了警、检关系的基本格局，即公安机关负责绝大多数刑事案件的侦查，检察机关主要负责提起公诉，同时对法律规定的少数案件行使侦查权，还负有对刑事诉讼实行法律监督的职责。公安机关独立进行侦查，侦查终结之后，再把案件移送检察机关，由检察机关进行审查，以决定起诉或不起诉。公安机关的侦查活动和检察机关的审查起诉活动在程序上被明显地划分开，侦查是独立的诉讼阶段，与起诉相比，只是具体任务与作用不同，并无主次之分。公安机关的侦查活动并不附属于起诉，起诉也不统摄侦查。另一方面，基于检察机关的法律监督地位和分工负责、互相配合、互相制约的诉讼原则，检察机关对公安机关的侦查活动依法实行监督，公安、检察机关互相配合、互相制约。主要表现为：第一，检察机关对于自己认为应当立案的案件而公安机关不立案的，可以要求公安机关说明不立案的理由；理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。在侦查过程中，遇有依法不应追究刑事责任的情形的，公安机关应当撤销案件。检察机关对撤销案件是否妥当有权监督；第二，在有些情况下，检察机关可以参加公安机关的复验、复查活动；第三，公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人时，要报请人民检察院审查批准。人民检察院不批准逮捕时，如果犯罪嫌疑人已被拘留，公安机关应当立即释放犯罪嫌疑人或变更为其他强制措施。公安机关侦查终结的案件，应提出起诉或不起诉意见，连同案卷、证据材料一并移送人民检察院审查决定是否提起公诉。人民检察院审查批捕和审查起诉时，可以要求公安机关补充侦查。公安机关对于检察机关不批准逮捕或不起诉的决定不服的，可以要求检察机关复议；对复议决定仍不服的，还可向上一级检察机关提请复核。上一级检察机关应当复核并将复核结果通知要求复核的公安机关和下级人民检察院；第四，人民检察院对公安机关的侦查活动是否合法实行监督，对于公安机关在侦查中的违法行为，有权通知其予以纠正。


不难看出，我国刑事程序中的警、检关系模式，是建立在分工负责、互相配合、互相制约基础之上的具有鲜明特色的一种模式。在警、检机关对行使追诉权均有较大独立性方面，它与英美模式相似，但在警、检机关互相配合与制约方面，又不同于英美模式；在检察机关对警察机关有监督、制约作用方面它与大陆法系模式的精神有相通之处，但在警察机关对检察机关发挥制约作用以及警察机关拥有广泛且独立的侦查权方面，它又与大陆法系模式有着明显的区别。


我国警、检关系模式是对我国长期实践经验的总结，是我国革命斗争的产物。实践表明，这种模式对于充分发挥侦查机关的主动性及实现追究犯罪的高效率均有重要的保障作用。不过，从完善刑事诉讼立法和改进司法的角度看，我国的这种警、检关系尚有很多有待完善之处，主要表现为以下几个方面：


1.由于调整警、检关系的规范不完备，有时可能影响国家对犯罪追诉权的有效行使。譬如，虽然法律规定了检察机关对公安机关立案和撤销案件拥有监督权，但如果公安机关接到检察机关关于应当立案或应当继续追究的通知后拒不接受建议或者表面上勉强接受建议却消极侦查，对此应如何处理，法律并未规定配套措施。在实践中，公安机关拥有几乎不受限制的立案权，并且立案后发现具有不应追究刑事责任的情形时可以撤销案件，如果其不予追究的处分错误，检察机关缺乏有效的纠正手段。这就很可能造成很多本应及时追究的案件得不到及时追究，甚至根本得不到追究。因为虽然对公安机关不立案或不予追究的错误处分可以由被害人等起诉予以纠正，但由于被害人在收集证据和起诉能力方面的局限性，许多案件实际上只能不了了之。


2.检察机关实施监督的置后性和被动性往往导致难以有效预防和及时纠正侦查违法，不利于保障犯罪嫌疑人及其他有关公民的合法权益不受非法侵犯。检察机关审查批捕和审查起诉的大量工作都是书面审查侦查机关报送的材料，而侦查活动违法的情况很难想像能够反映在案卷中。即使犯罪嫌疑人等向检察机关反映警察在侦查中有刑讯、诱供等违法行为，如果无明显证据证明，实际上多数也难以查实；有些虽然能够查实并对违法犯罪行为人给予了适当制裁，但侵犯公民合法权益已成事实，由此造成的损失和恶劣影响已难以挽回。依照法律，检察机关可以参与公安机关的复验、复查，但其前提条件是检察机关要求公安机关复验、复查的案件，而且一般仅限于大案、要案。实践中，绝大多数案件的侦查活动，检察机关都不参与。在侦查程序中，检察机关法律监督的滞后性，参与程度的有限性及活动的被动性，使其预防和纠正侦查违法的作用大打折扣。另一方面，公安机关享有广泛的职权，在程序上缺少有效的制约机制，除逮捕犯罪嫌疑人必须经过检察机关批准外，其他涉及公民人身、财产权利的强制性处分，如勘验、检查、搜查、扣押、鉴定、取保侯审、监视居住乃至拘留等，均可以自行决定，自行执行。权力如果缺乏真正有效的制约，往往导致滥用。特别是刑事侦查权的行使频繁涉及公民最基本的权利，就使得这一问题的解决尤为重要和紧迫，依照刑事诉讼法的规定，公安机关对其拘留的人，认为需要逮捕的，应在3日以内报请同级人民检察院审查批准逮捕，在特殊情况下，
提请批准逮捕的时间可以延长1至4日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长到30日。根据刑事诉讼法的规定，除有碍侦查或无法通知的情况外，公安机关应当在24小时以内将拘留的理由和羁押场所通知被拘留人的家属或其所在单位。即使如此，仍有一些案件公安机关可以在长达7日或30
日的时间里关押着被拘留人而不通知其他机关和人员，侦查违法许多都发生在这一过程中，很有必要予以制约。

3.检察机关与多数案件的侦查活动相脱离，难以从起诉的角度对侦查活动进行指导，在一定程度上也会影响其所作判断的正确性。侦查的任务之一是为公诉作准备，为了保证侦查质量，为正确公诉提供良好的基础条件，警察在侦查中接受作为起诉官的检察官的指导或建议是十分必要的。在我国，由于检察官一般不参与公安机关的侦查活动，其在这方面所发挥的作用是十分有限的。此外，侦查权力对于检察机关的独立性使侦查活动成为一种相对封闭的活动，由于审查起诉活动的滞后性，检察机关只是通过审查公安机关侦查终结移送的卷宗、证据材料和讯问犯罪嫌疑人，往往难以详细把握案件的全部情况，特别是侦查中的活动情况，这势必会影响检察机关判断的准确性，影响公诉质量，甚至最终造成误判。


4.检察机关与公安机关的侦查活动实际上脱离，也不利于促使公安机关侦查人员提高素质。公安机关侦查活动较少受到制约的现状使侦查人员缺少一种外在的压力，在办案过程中往往忽视提高自身素质及改进侦查方法和提高技术手段，而是习惯于过多地依赖和使用强制处分权，尤其是偏重羁押和对犯罪嫌疑人的讯问，而这些手段使用不当又极易侵犯公民的合法权益。实践中存在的违法搜查、扣押、刑讯逼供等现象，不能说与此无关，由于对违法侦查缺乏制约机制而不能有效预防、及时制止并予以相应制裁，反过来又会强化侦查人员对这种现象的无所谓态度，形成恶性循环；另一方面，由于侦查人员不能直接受到检察官从提起公诉的角度考虑而给予的指导或建议，也会影响侦查人员业务素质和办案能力的提高。

三、完善我国警检关系的构想

完善我国的警检关系，应强化这种关系中的制约因素。在英美国家，侦查权的行使虽不受检察官的控制和指挥，但却受到来自法官及辩护人的制约。警察实施强制处分权，原则上要获得法官批准；警察对嫌疑人的侦讯活动，要受到辩护律师的诸多牵制。在我国现行刑事诉讼构造下，警察的侦查不会受到法院的直接制约，虽然修改后的刑诉法将律师介入诉讼的时间提前，律师对侦查的制约作用实际上仍微乎其微，而且从传统观念和心理惯性考虑，实现律师对侦查权的真正有效制约，恐怕尚需经过一个相当长的时间，尽管这是一种必然的趋势。因此，在我国现阶段，由肩负法律监督职责的检察机关对侦查活动予以监督、制约，应当是最为适宜的。在设计具体方案时，应考虑以下因素：（1
）应当能够保证国家刑事诉追权的有效行使，解决实践中存在的该追究而不追究的问题；（2）通过强化制约机制，减少侦查过程中的违法现象，
以切实保障有关公民尤其是犯罪嫌疑人的权利，维护刑事司法的纯洁性。因为这样才能使公众对刑事司法保持信任感，这正是国家长治久安的基础之所在；（3）应有利于提高侦查人员的素质。
对侦查人员施加外在的监督与制约，以促使他们增强法制意识，提高业务素质。
强化警、检关系中的制约机制，应具体解决以下问题：

1.对立案及撤销案件的监督与制约。对此有两种方案可以考虑：一种方案是，当检察机关认为公安机关应予而不予立案时，该检察机关可以报请上一级检察机关审查决定，并由其与同级公安机关协商解决。在现行立法未修改前，宜采此方案。另一方案是，在检察机关对公安机关的立案监督问题上，如果公安机关收到检察机关的立案通知后拒不立案，而检察机关认为确实应当立案追究的，检察机关有权直接立案侦查。采取前种方案无需突破现行立法，具有现实可行性，但就其效果而言，后种方案更具优势。1979年刑诉法第13条第2款规定：“贪污罪、
侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”在以往的实践中，检察机关对本应立案追究向公安机关提出建议而公安机关拒不立案，群众反映强烈的案件，依照本条规定将其作为“认为需要直接受理的其他案件”予以立案追究，社会效果是很好的。1996年刑诉法对此规定进行了修改，使检察机关直接立案侦查这类案件失去了法律根据。人民检察院是法律监督机关，在侦查上赋予其一定的机动权，以适应某些难以预测的特殊情况，是十分必要的。从刑事诉讼理论上讲，检察机关作为负责公诉的追诉机关，享有机动侦查权，更利于国家追诉权的有效行使。因此，在法律上重新赋予检察机关一定的机动侦查权，应是将来修改立法时应予认真考虑的一个问题。

依照刑事诉讼法第130条的规定，
公安机关在侦查过程中发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。依照法律，在此情况下，只是在释放被逮捕人时，才需要通知原批准的人民检察院。公安机关不是公诉机关，对某些案件而言，其不应追究刑事责任的认识可能同检察机关的认识并不一致，对该类案件一律由公安机关自行决定撤销案件是否妥当，很值得研究。一个案件最终应否向法院起诉，应由行使公诉权的人民检察院决定，倘若案件未移送到检察院之前就已撤销，就会使作为公诉机关的检察院丧失了对此案件进行判断的权力。考虑到某些案件在侦查阶段终止诉讼更利于实现刑事诉讼的任务及检察机关处于公诉机关的地位这两方面因素，对于公安机关侦查中撤销案件设置程序上的制约是十分必要的。在具体做法上，宜由公安机关就拟撤销案件的事宜通知同级检察机关，并附有关材料，供检察机关审查。检察机关应在一定时限内审查完毕，并将决定及其理由通知该公安机关。


2.对强制性处分权行使的监督与制约。强制性处分包括采取强制措施及其他具有强制性因素的侦查方法。因其具有强制性而往往涉及公民基本权利，故此，各国立法对强制性处分的运用均采取令状主义原则。对强制性处分权行使的监督与制约，也可以考虑不同方案或几种方式并用：派员直接参与案件的某些强制性侦查活动，如搜查、扣押等；公安机关先行拘留犯罪嫌疑人后，应在一定期限内（如24小时以内）将拘留的有关情况向检察机关通报，以便其实施监督；借鉴其他国家强制处分采取令状主义的经验，结合我国实际情况，公安机关在采取搜查、扣押等涉及到公民基本人权的侦查行为时，除紧急情况外，应当事先取得由检察机关签发的许可证。


3.检察机关可以根据需要派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动，发现违法行为，及时提请其注意并予以纠正。同时，检察机关应当通过参与这些案件的侦查活动熟悉案情，从公诉的角度向侦查机关提出建议，以提高侦查和公诉的质量。


4.明确监督与制约的法律后果。当检察机关向侦查人员提出建议或者发出纠正违法通知后侦查人员拒绝接受时如何处理，是必须予以明确的。否则，监督与制约就形同虚设。在一些国家，对警察违法或者拒不接受检察官指示的，一般规定有实体法上的后果和程序法上的后果。前者如追究刑事责任，由所在机关或者上级给予纪律处分，由惩戒委员会予以惩戒或者罢免，判处民事赔偿等；后者如宣布程序无效，排除非法取得的证据等。在我国，对侦查违法行为的实体制裁规范已基本完善，除刑事法律外，还有行政及内部纪律规定的处分。从机构设置上看，制裁机构既有内部的，也有外部的；既有专司刑事的，也有专司行政及内部纪律处分的。因此，对行为人本人的制裁，可以向主管机构或者机关申请作出。但是，这种制裁行为一般是一种事后活动，与对此次刑事程序的意义相比，其警戒其后的作用更大。为保证正在进行的国家追诉权的正确、有效行使，对于无正当理由拒不接受监督建议或者继续违法侦查行为的警察人员，可以考虑采取由检察官要求公安机关予以更换的办法。另外，作为程序上的最后制裁手段，检察机关可以将违法侦查所获证据材料从控诉证据中排除，也可以确认违法侦查或者从保证起诉质量的角度考虑明显不当又无正当理由而拒不接受检察方面监督建议的侦查行为无效，要求其更换人员补充侦查，必要时也可以自行侦查，以警戒未来的侦查活动。关于前者，最高人民检察院在有关解释中已有明确规定，可以说已有法律上的依据。即以刑讯的方法收集的犯罪嫌疑人的供述、被害人陈述、证人证言、鉴定结论不能作为指控犯罪的依据。以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集上述证据而严重损害被取证人合法权益或者可能影响证据客观真实的，该证据也不能作为指控犯罪的依据。非法收集的物证、书证，其手段严重损害犯罪嫌疑人及其他有关公民合法权益的也不得作为指控犯罪的依据。可以说，最高人民检察院的上述解释，对于检察机关实施侦查监督具有重要的保障作用。当然，该解释的作用不仅仅限于此，其革命性意义和影响将会远远超过解释本身的作用。目前，对于执法机关而言，应当做的工作是切实地将其付诸实施。关于后者，基于检察机关作为法律监督机关和公诉机关的法律地位，以及有关法律规定的精神（刑诉法第8条、第76条、第137条第5
项、第140条），也是可以在不突破现行立法的前提下实施的。