行政赔偿的范围/马怀德

行政赔偿的范围

马怀德

所谓行政赔偿，是指行政机关和行政机关的工作人员，在执行职务的过程中，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，国家所应承担的赔偿责任。行政赔偿的范围包括两部分内容：一是国家承担赔偿责任的行为范围；二是承担赔偿责任的侵权损害范围。前者指国家对哪些行为予以赔偿，哪些行为可以免予赔偿或不赔。后者则指国家对哪类损害予以赔偿，对间接损害、精神损害是否赔偿。

国家负责赔偿的行政侵权行为


确定行政侵权行为的范围是许多国家赔偿立法的一项重要内容。多数国家是通过规定国家豁免范围确定赔偿范围的，国家豁免范围越大，赔偿范围就越小。当然，各国豁免范围是有差异的，这也就决定了各自的赔偿范围的区别。它们既是各国法律传统、政法制度决定的，也是与其他法律已有规定相协调的结果，同时还夹杂着一些财政经济上的考虑，因而是相当复杂的。总体而言，凡符合国家赔偿责任的构成要件，又未被豁免原则排除的所有行政行为，国家都应予以赔偿。
（一）国家不负行政赔偿责任的行为

尽管各国关于行政机关不负赔偿责任的规定有很多差异，即使同一国家前后法律规定和判例也不一样，但一般来说，对以国家名义实施的国防、外交行为，行政机关制定规则条例行为、军事行为及法律已有规定的国营公用企业事业行为等，国家不负赔偿责任。即使可以赔偿，也不适用于国家赔偿法，而适用特别法。

1．国家行为又称政府行为、统治行为。指行政机关以国家名义实施的，与国家重大政治、军事和安全有关的行为，如宣战、媾和、备战、战争动员等国防行为，建交、断交、批准、缔约参加退出国际条约协定等外交行为，因公共安全采取紧急卫生、经济、军事等措施的行为（宣布戒严、重大防治救灾行为、抗传染病措施等重大的公益行为），国家重大建设项目的调整、重要行政区划变动、调整工资、物价等重大经济政府行为。国家行为是最高国家行政机关实施的具有高度政治性的行为，一般不受法院司法审查。

各国均承认对统治行为，国家不负赔偿责任，但对国家行为的范围，理解并不完全一致。在法国，统治行为范围较广，凡属政治领域内的法律争议，机构之间的行为均包含在内，英国则以对外关系为限，德国以属于宪法领域内的国家指导为限。①国家行为免责有两方面的原因，一是国家行为事关国家主权和公共利益，通过法律加以适当保障是必要的，有利于保障行政权正常有效行使。二是传统上"国家主权"观念和国家豁免原则的影响。随着民主政治的发展，过于宽泛的国家行为招致许多批评，很多国家通过判例和立法开始对政府行为不负责任创设一些例外。
2.行政立法行为

很少有国家在法律中明确规定，对国家立法行为造成的损害不负赔偿责任，但在判例和习惯上均将立法行为排除在赔偿范围之外。如美国惯例上，国家对上下议院立法行为造成的损害不负赔偿责任②。在法国，国家对立法职能造成的损害承担赔偿责任以法律有明确规定为前提，如果法律未作规定，国家不负赔偿责任，这是法国的传统原则。从众多国家的法制传统看，国家对议会立法职能原则上不负偿赔责任，只有在法律已明确规定时才可能发生赔偿问题。

既然国家对立法行为造成损害不予赔偿的原则并不是绝对的，那么，说明国家在有些情况下对立法是可以赔偿的。国家对立法行为予以赔偿的特殊条件是：首先，该项立法行为已被确认为违宪或违法；其次，立法行为造成的损害对象是特定的，而不是普遍的；再次，立法中并没有排除赔偿的可能性；最后，在国家无过错时，损害必须达到相当严重的程度，受害人才能由于制定法律而遭受损害请求赔偿。同时还应当明确，国家为了保护重大利益而制定的法律，不负赔偿责任，如制止物价上涨、保护公共卫生、应付紧急状态的法律，国家对此不负赔偿责任。符合以上条件的立法是可以赔偿的，特别是行政机关制定法规、规章、决定、命令等行政立法行为，在给相对人造成损害后，国家应当予以赔偿。

在我国，除立法行为能否赔偿外，还存在一个对抽象行政行为可否赔偿的问题。对此理论界还有争议，目前普遍的观点是：根据行政诉讼法，抽象行政行为不能被直接起诉，即使该行为违法，如果发生使相对人合法权益造成损失的现实后果，也要通过具体行政行为实施，所以完全可通过起诉具体行政行为提起赔偿诉讼，不必诉抽象行政行为。对此，我认为不无商榷之处。

首先，国家赔偿诉讼并不完全等同于行政诉讼，用行政诉讼的受案范围限制国家赔偿诉讼范围是不恰当的。也就是说，只要行政机关的执行职务行为造成相对人损害并构成国家赔偿责任，即使是行政诉讼中不能被起诉的抽象行政行为也完全可以成为赔偿诉讼的标的。

其次，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行为实施违法的现象。

再次，并非所有影响公民权益的抽象行政行为必然通过具体行政行为实施。例如行政机关发布一项禁止某些人从事某种活动的规定，自发布生效之时就可以造成相对人损害，而不必通过具体行为实施。如果不允许相对人对抽象行为提起赔偿诉讼，必然放纵行政机关这方面的违法行为。
最后，各国法律均无明确禁止对抽象行政行为提起赔偿诉讼的规定 。

因此，我认为，抽象行政行为和其他立法行为一样，对它们造成的损害能否请求赔偿，仍然应该以前述条件为标准加以判断，而不必受行政诉讼法关于受案范围的束缚而将行政立法和抽象行为排除在赔偿范围之外。

3．对自由裁量行为造成的损害国家不予赔偿的规定，是美国《联邦侵权赔偿法》的一项重要内容。该法在2680条中规定了大量不适用国家赔偿的情形，其中很大一部分是行政自由裁量行为，如因海关、财税的评估错误稽征税额或扣押货物时所生的损害，因实施检疫所生之损害、因人身加害殴打、不法拘禁、不法逮捕、诬告、滥用诉讼、诽谤、虚伪陈述、诈欺及妨碍契约的权利等导致的损害；因财政部采取财政作业或货币制度等金融措施所生的损害；公务员执行职务已尽相当注意造成的损害；以及行政机关或公务员行使裁量权或不行使裁量权，不论该裁量权是否滥用，国家均不负赔偿责任。

我认为由自裁量行为是指行政机关公务员为达到立法目的，自由决定如何，何时、何地应实施何种行为而采取的依照他最佳判断的行为。既然是自由裁量，就应当给予行为人以一定自由度，在此范围内若造成他人损失，国家不必承担责任。但是，如果行政机关或公务员在应当行使裁量权时不行使，或超越滥用裁量权侵犯他人权益的其结果必然违背法律赋予其裁量权的目的，构成明显的违法行为，国家应当对此承担赔偿责任。
4．军事行为

很多国家赔偿法都规定了对军事行为不负国家赔偿责任的内容。例如美国《联邦侵权赔偿法》第2680条第10项规定：对任何在战争期间，因陆海军及海岸警卫队的作战活动所产生的赔偿请求，国家不予赔偿。瑞士联邦责任法也规定，战时军事行为造成的损害，国家一般不负赔偿责任，依特别法规定执行。平时演习引起的，可以依军事行动规程负赔偿责任，但以军队在演习事先加以防范并使损害减至最低限度为条件。我认为，军事行为与行政行为不同。对合法实施军事行为造成损害的是否赔偿，如征用土地、战争损害等，应依特别法规定。但对于军事机关依法律授权或行政委托从事的行政行为造成非法侵害的，应当予以赔偿，例如军事机关在管理环境卫生、计划生育等方面的行为，国家应予负责。
5．特别公用事业行为

因铁路、邮电、土地、通信、航空运输等公营公用事业行为造成的损害，依特别法规定解决，不适用于国家赔偿法。许多国家法律规定，对于铁路、邮电等公用事业单位的行为造成损害的，依照特别法规定予以解决。美国《联邦侵权法》。规定
，因邮寄的函件、物品遗失、误送、误投所造成的损害，不适用国家赔偿，英国《王权诉讼法》也规定，对于邮政物品的损害，国家不负赔偿责任。

在我国，邮政等公用事业正趋于企业化，因此造成的损害依照特别法或民法解决，国家不负担赔偿责任。例如《中华人民共和国邮政法》第6章则规定了特别的损失赔偿条款。规定了对平常邮件的损失、邮政企业不负赔责任。《铁路法》第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。

6．国家合法行为造成的损害，非有法律明确规定，国家不予赔偿。例如，行政机关对公民法人采取的合法行为（包括处罚、强制、命令等）造成损害，除非法律有规定，如土地法规定征用及军事法律规定的军事行为，国家给予适当补偿，否则国家不负赔偿责任。

7．不可抗力造成的损害。若损害完全是不可抗力造成的，如发生地震、火灾、水灾、飓风等引起公民损害，国家不负责任。行政机关依法扣押一辆轿车放置机关院内，发生地震造成车辆损害，受害人不得就损害向扣押行政机关提出。
8．行政机关公务人员实施的与行使职权无关的个人行为，国家不负责任。
（二）国家减免赔偿责任的情形

在有些情形下，虽然国家为赔偿责任主体，但不必负完全的赔偿责任。国外个别法律也有类似规定，如奥地利国家赔偿法第2条规定，如果被害人能依照普通民事诉讼法或行政诉讼程序获得赔偿的，不得依照国家赔偿法行使赔偿请求权。国家行政机关免责或减责的情形主要有：

损益相抵。指受害人因同一受害事实已从其他途径如保险、社会救济，抚恤等得到全部或部分补偿的，则应在行政赔偿金融中扣除，国家因此免除或减轻赔偿责任。例如，某公民被行政机关汽车撞伤，但通过保险已获得全部补偿的，国家可减免此责任。适用损益相抵原则，主要是考虑到损害赔偿以填补受害人损失为宗旨而不是让受害人因此获得更多的利益，即不当得利。③因此，适用该原则时，必须注意：所谓"相抵"是指能够相抵的同一损害事实而获得的利益，如果受害人就另外一损害事实获得的利益，不能与此损害相抵。受害人所获的利益，必须是与损害有直接、必然关系的利益，如果受害人从亲朋好友处获得慰问性的财物，不能作为相抵内容。

过失相抵。所谓过失相抵是指受害人对损害的发生和扩大负有责任时，国家可减轻或免除承担赔偿责任。过失相抵的表现形式很多，被害人未能及时采取救济方法而减少损失，如违法拘禁、征税、查封或征收等，被害人不及时采取法律上的救济方法，造成损害或扩大损害的，也可以视为过失相抵。在此种情况下，是否可以或容易采取救济措施是判断能否相抵的标准。④法定代理人的过失，一般应视为受害人的过失。

第三人过错。如果受害人的损失是第三者的介入而引起的，国家不负赔偿责任，如果是行政机关和第三者共同行为造成的，则负连带责任，行政机关仅就其行为部分负责。
（三）特殊行为的赔偿范围

行政机关及公务员执行职务的违法行为，如果不在上述免责、减责行为之列，对该行为造成的损害，国家均应予赔偿。我国行政诉讼法规定的行政侵权赔偿责任仅仅是行政赔偿的一部分，除具体行政行为和侵犯公民法人人身财产权行为之外还存在大量的行政诉讼范围之外的职务行为，它们如果侵犯了公民、法人的人身权财产权或其他权益的，国家也应当承担赔偿责任。这些职务行为主要包括：非法限制或剥夺公民人身自由的行为；殴打或侮辱公民的行为；违法使用武器、警械使公民受到伤害的行为；非法的内部惩戒行为；违法或不当的狱政管理行为；不作为行为。
1．非法限制或剥夺公民人身自由的行为

对于行政机关实施的非法限制或剥夺公民人身自由的行为，如非法拘禁、扣留、审查等造成的损害，国家是否应该赔偿呢？从各国立法看，只要这些行为符合行政赔偿责任构成要件，法律又未明确排除赔偿的可能性，国家一般均承担赔偿责任。

我国行政诉讼法规定了对违法拘留处罚、违法限制人身自由的强制措施造成的损害，国家应予赔偿。但多数人主张，行政诉讼法规定的可以赔偿的行为必须满足两个条件，首先它们是具体行政行为，其次，它们的合法性已被司法机关判决否定。⑤那么除此之外的不在行政诉讼范围之内的其他限制剥夺公民人身自由的职务行为造成损害，国家应否赔偿呢？多数人主张公民可以依照《民法通则》第121条提起赔偿诉讼。也有人主张可以将这些行为视为其他侵犯公民人身权的行为，从而通过行政诉讼途径解决。我认为，无论通过何种方式解决，有一点是应该明确的，即凡是行政机关或法律授权组织、行政机关委托给织及公务员个人在执行职务、行使国家权力过程中侵犯了公民人身自由的，均构成行政侵权行为。不论这些行为是否为具体行政行为，也不论这些行为是否属于拘留、逮捕或收容及其他法定行政行为，国家均应予赔偿。
2．公务人员殴打或侮辱公民的行为

对于公务员执行职务期间殴打或以暴力侮辱公民的行为，国家是否予以赔偿？理论界有两种观点：第一种观点认为，公务员执行职务期间殴打或以暴力侮辱行为属于个人过错行为，公务员个人承担赔偿责任。美国新西兰的法律和法国早期判例持此主张；第二种观点认为，公务员执行职务期间殴打侮辱行为属于兼有个人过错与公务过错的合并责任行为，公务员之所以能够侵害相对人权益，是因为公务为其提供了机会，同时也表明国家疏于监督也是造成损害的原因。在这种情况下，国家也应当独立承担责任或者与公务员负连带责任。当然，受害人更愿意选择实力雄厚的国家为赔偿主体。实践中，法国对个人过错乃至犯罪行为承担赔偿责任⑦。

我认为，对这种行为应具体分析。如果打骂、侮辱行为是公务员在执行职务过程中因素质不高或业务不熟练、情绪急躁等原因而产生的，那么属于职务过失（包括重过错）。可以视为公务行为运作中产生的瑕疵，应由国家承担赔偿责任，同时国家对公务员保有求偿权和其他纪律处分权；如果殴打侮辱行为是公务员为了寻泄私愤、报复或个人恶意而借执行职务实施的，则应视为个人过错行为，或与公务脱离的个人行为，国家不应对此承担责任，而应由公务员个人负担。但受害人若无法通过刑事附带民事或普通民事诉讼程序获得满意的赔偿时，仍有权向国家请求赔偿。
3．违法使用武器机械造成公民伤害的行为

1949年法国最高行政法院通过案例确立了一项原则，即公务员执行职务以外的本人过错，如果和公务的执行有密切联系时，可以同时成为公务过错。1949年另外一个案件中确立的特别风险理论也主张：公务人员使用武器本身已构成特别风险。在这种特别风险下造成的损害，
一般要由国家负责赔偿⑧。我国虽无这方面的规定，但类似案件还很多，公务人员如果违反有关武器使用的法律、法规、规章规定，造成他人伤亡的，国家应当承担赔偿责任。所谓违法使用，包括违反有关规程故意或过失使用武器或其他枪械造成他人损害的情形。当然，如果警察执行任务中施放催泪弹头、焰火、防雹弹，或受害者是拒捕的对象时，行为无违法或过错，国家不负赔偿责任。执行治安公务中造成的损害赔偿以严重过错为限。
4．非法的行政机关内部惩戒等行为

关于行政机关对公务员的内部惩戒等行为是否产生赔偿的问题，我国一些学者有分歧意见，一种观点认为，行政机关工作人员的奖惩任免行为属于内部行政行为，不在行政诉讼范围之列，如果允许对这类行为提起赔偿诉讼，势必扩大法院的司法审查权，导致与行政诉讼法不一致的结果；另一种观点则在部分同意上述看法基础上，提出了解决法律冲突的办法，即在行政机关和司法机关之间划分权限，审查行政机关对公务员的奖惩、任免行为合法性的权力仍属于行政机关，如果该行为被确认违法，并且在行政程序中未能就赔偿纠纷达成协议，那么，对赔偿纠纷最终解决的权力属于司法机关⑨。

我认为，行政机关对公务员奖惩任免等行为是可以引起损害并由国家予以赔偿的行为。因为这种行为在损害方式和结果上与一般的行政侵权行为并无太大区别，关键在于内部行为的合法标准难以掌握，如果内部行为已由法定机关确定违法，那么赔偿问题也会得到相应解决。事实上，行政赔偿程序是一种特殊的实现赔偿责任的方式步骤，它与行政程序和行政诉讼具有相似性、关联性，但也有一定区别。因此，我们不必局限于行政诉讼范围和程序，完全可以采用新的独立的赔偿程序解决内部行政行为致害的赔偿问题。从我国建国以来多次的平反冤假错案的历史及国外行政赔偿的范围看，违法的内部行为不仅可能造成相当严重的损害，而且也是应予以赔偿的行为之一。
5．狱政及精神病院之违法的管理行为造成的损害，国家应当赔偿

监狱、看守所、拘留所，少教，妇教等劳教场所及精神病院在管理过程中违法、不当造成相对人（被限制人身自由的人）身体、财产、生命、精神损害的，国家应当负责赔偿。这种非法管理行为包括虐待被限制自由的人，或疏于管理，致使被看管人身体健康和生命受到损害的行为，如不及时治疗患病的被看管人、不制止被看管人之间的殴斗、打骂、体罚被看管人等。

狱政和精神病院承担损害赔偿责任的依据是，当公民失去人身自由，服从于管理机关看管教育治疗时，国家应对被看管人承担必要的保护责任，避免非法侵害的发生。这种关系类似于监护人与被监护人的关系。因此，国家对被看管人在失去自由期间遭受的损害，特别是来自公务员的侵害，应当承担必要的责任。
6．不作为行为

就理论而言，不作为无疑是最严重的行政侵权之一，国家对不作为造成的损害应当承担责任。但是，究竟什么是不作为，对不作为行为如何界定却是十分实际而又复杂的问题。在美国，国家机关有无明确的义务是确定该机关行为是否属于不作为的依据，换言之，如果国家的义务和职责是明确的，那么国家就应对不履行该义务的不作为负责。采取充分保护措施的情况下，才构成不作为行为。

可见，构成不作为行为须符合几个条件：一是行政机关负有明确的职责义务，这种义务有的是法律确定的，有的是长官上级指示命令，也有按普通常理在正常情况下应做的。凡是本应该做的而没有做，就属于不作为；二是行政机关及公务员的作为是必要的，即只有在相对人明确要求作为或当时的特定环境要求作为时而没有做，才构成不作为；三是如果行政机关及公务员使相对人处于危险或更易于受伤害的境地，或未能及时阻止损害发生，则属于不作为行为；四是还必须考虑公务员的意识状态、如果能证明公务员对受害人处境有故意放任或疏忽大意、过于自信的过失，那么就视为不作为。

国家应予赔偿的行政侵权损害范围


行政侵权损害与民事损害一样，依损害内容分为财产损害和非财产损害。而依据损害的性质可以分为积极损害和消极损害，消极损害又包括可得利益损害与预期利益损害两类。国家对以上几种类型的损害是否均承担赔偿责任呢？各国做法不完全一致，均依照特别法和判例，在对损害事实加以分析的基础上确定。我国对此尚无明确规定，实践做法也不一，理论上还存在一此争议。但总的方向是：不过分增加国家财政负担，充分全面保护受害人权益。
（一）财产损害

所谓财产损害是指因侵权事实的发生而导致的具有财产形态的价值减少或利益的丧失。一般包括：生命健康权受损害，所造成殡葬费及抚养费损害；身体受损害后增加的生活上需要及因此减少劳动力的损害；物的损害，指毁损及消失所丧失和减少的价值。非财产损害包括：生命权受损害；身体、健康、名誉、自由受到侵害而产生的抚慰金。

对于财产损害，多数国家只赔偿直接和一部分间接经济损失、实际利益的损失和直接可得利益的损失。而对间接损失和预期利益，一般不予赔偿。实际利益和可得利益损失包括财产的一部或全部丧失，财产外部变形、数量减少导致的价值降低或失去价值，财产的变质、破损、导致其价值降抵或失去价值；可得利益的丧失，如失去原本可取得的利息、利润，或其他收入等。预期利益是尚未具体、尚未确定的收益但依通常情形或已定计划、设备或其他特别事情，可以期待得到的利益，因损害的丧失而妨碍得到的利益。在美国，国家赔偿往往与比较直接的损失连在一起；英国侵权法则采取了非常缓慢的步伐逐步放开对间接经济损失的赔偿，至今英国法院也不愿意通过侵权制度赔偿受害人非身体损害引起的经济利益损失。

我国行政法理论界也一贯主张，行政侵权赔偿的范围应限于直接损害和将来必然获得的利益。之所以不排除国家赔偿中的部分间接损失，是因为我国《民法通则》和《行政诉讼法》并没有把间接损失从行政赔偿范围中排除出去，因此对现有的损失要赔偿，对可得利益损失也要赔偿。但是，在司法实践里却有不同观点，认为行政诉讼中的侵权赔偿责任，一般以赔偿受害人的实际损失为限，不赔偿可得利益的损失，这是行政赔偿区别于民事赔偿的一个主要内容。

所失利益赔偿是现代社会侵权损害救济的必然趋势。在行政诉讼中，由于直接损失往往伴随着间接损失，可得利益损失十分普遍，不仅表现在财产损害中，而且更多地表现在能力和资格损害中，例如，在吊销证照、责令停业、查封、冻结扣押财物等行政侵权行为中，所受损害与所失利益往往是相生相伴的。如果仅赔偿所受损害而置所失利益于不顾，显然是难以弥补受害人损失的，于理不公。
（二）非财产损害

对公民法人的人格、名誉、健康、生命、自由等造成的难以用贷币衡量的损害为非财产损害，即人身权的损害。所谓人身权是指与人身不可分离而又没有直接财产内容的权力，包括人格权与身份权。人格权是指公民享有的生命、健康、人身自由、姓名、名誉、荣誉、肖像等权利，法人享有的名称权、名誉权等；身份权是指与权利主体的身份不可分离的权利，它包括抚养权、赡养权、监护权、法定继承权、代理权等。与人身权、财产权相联系的权利还有知识产权，包括著作权、专利权、商标权、发现权及其他科技成果权等。

侵犯人身权一般有两种后果，一是造成财产损害，国家对此类损害一般均予以赔偿。二是精神损害，是指对人身造成的精神痛苦，它包括精神上的悲伤、忧虑气愤、失望等。精神损害多为侵犯人身而产生，但也不排除侵犯财产权造成的精神损害。对国家侵害公民法人人身权造成的精神损害是否损害，无论在国外立法实践中还是在我国理论研讨中均有一定争议。

国家赔偿法中关于精神损害赔偿的规定和做法大多与民法无二。依照日本《国家赔偿法》第4条规定，除国家赔偿特殊规定外，国家或公共团体的损害赔偿责任，依民法规定，包括对精神损害赔偿。在日本，不论是财产损害，还是非财产损害，都属于可赔偿的范围。⑩瑞士《民法典》有关精神损害赔偿的规定同样适用于国家赔偿责任。法国的行政法院起初对名誉情感等不能用金钱计算的精神损害不负赔偿责任，后来逐渐解除了限制，判决行政机关负精神损害赔偿责任，目前还在逐步扩大，包括对信仰、美观、名誉的损害，国家都开始负赔偿责任。德国1973年《国家赔偿法》（草案）专条对非财产上的损害赔偿予规定，但倾向于减轻对于精神等人身损害的赔偿责任。
国家对于精神损害承担赔偿责任似无异议，只是在赔偿范围大小
，方式标准等问题上尚须斟酌。我国国家赔偿法颁行之前适用行政诉讼法与民法通则，而两法对精神损害赔偿并未排除，因此对此类案件的赔偿也是必要的。

①罗豪才、应松年 《国家赔偿法研究》第21页。
②曹竞辉《国家赔偿法之理论与实务》第232页。
③张孝昭《国家赔偿法逐条论述》第78页。
④刘清源、吴义雄等《国家赔偿法实用》第154页。
⑤⑨肖峋《国家赔偿法的适用范围》，载于《行政程序法研究》，中国政法大学1992年版，第67、70页。
⑥⑦《国际比较法百科全书》第11卷第4章，第127～131页；第1章，第126页。
⑧单明伟《论法国国家赔偿之原则》，载《国家赔偿法研究》1991年，第121页。
⑨周汉华、何峻《外国国家赔偿制度比较》第205页